I+D Revista de Investigaciones
ISSN 2256-1676 / ISSN en línea 2539-519X
Volumen 16 Número 2 Julio-Diciembre de 2021 pp. 106-117
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Incidencia del Impuesto sobre las
Ventas (IVA) en el Presupuesto General de
Colombia, en el periodo 2015–2019
1
Impact the value-added tax (VAT) on the General Budget
of Colombia, 2015 - 2019
Rosa Angélica Ramírez Zárate
2
, Anayibe Ome Barahona
3
, Evelia Sabí Ramírez
4
Artículo recibido en octubre 26 de 2020; artículo aceptado en febrero 16 de 2021
Este artículo puede compartirse bajo la Licencia Creative Commons Atribución-No Comercial-Compartir Igual 4.0 Internacional y se referencia
usando el siguiente formato: Ramírez, R. A., Ome, A. y Sabí, E. (2021). Incidencia del Impuesto sobre las Ventas (IVA) en el Presupuesto General
de Colombia, en el periodo 2015–2019. I+D Revista de Investigaciones, 16(2), 106-117.
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Resumen
El presente artículo de revisión tiene por finalidad analizar la participación del Impuesto sobre las Ventas (IVA) dentro
del Presupuesto General de Colombia, durante los ejercicios fiscales 2015 – 2019. Para esto, se toma como instrumento
el recaudo del IVA de cada año objeto de análisis. El estudio determinó que el IVA durante los cinco años examinados,
impactó en promedio en el 29% los ingresos corrientes de la Nación, porcentaje que para las finanzas del Estado resulta
importante, por cuanto, significa, al mismo tiempo, un 16% de participación dentro del Presupuesto General. Los
anteriores datos son útiles para tener una noción generalizada de la incidencia del IVA en el cubrimiento de los gastos
e inversiones a cargo del Estado. En este trabajo también se aborda la regresividad presente en el IVA, en ocasión a su
calidad de tributo indirecto que grava el consumo; como esta condición repercute severamente los ingresos de los
consumidores, es bastante cuestionada y analizada por los estudiosos en materia tributaria.
Palabras clave: Presupuesto Nacional, política fiscal, reforma tributaria, Impuesto sobre las Ventas, regresividad.
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Abstract
This review article aims to analyze the share the value-added tax within the General Budget of Colombia, during fiscal
years 2015 - 2019. For this, value-added tax collection is used for each year under analysis. The study found that the
value-added tax during the five years examined, impacted on average 29% the current income of the Nation, percentage
that for the finances of the State is important, in that it means, at the same time, a 16% share within the General Budget.
1
Artículo de Reflexión, tiene un enfoque mixto, resultado del proyecto de investigación ya terminado: “Fiscalidad ambiental: implicación sobre los
tributos tradicionales y su transcendencia en la política económica de Colombia”, perteneciente al área de ciencias sociales y Derecho Tributario,
subárea de Fiscalidad ambiental, desarrollado en el Grupo de Investigación SINAPSIS, fue financiado por la Universidad de la Amazonia (Florencia
– Caquetá, Colombia). Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con Carrera 3F - Barrio Porvenir, PBX: (+57) 8-4358231. Fecha de inicio: 2012. Fecha de
terminación: 2017.
2
Especialista en Gerencia Tributaria, Universidad de la Amazonía. Grupo de Investigación SINAPSIS, Universidad de la Amazonia (Florencia –
Caquetá, Colombia). Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con Carrera 3F - Barrio Porvenir, PBX: (+57) 8-4358231. ORCID ID: https://orcid.org/0000-
0003-2264-1987 Correo electrónico: rosaramirez-1994@hotmail.com
3
Especialización en Gerencia Tributaria, Doctorando en Derecho Tributario Europeo, Universidad De Castilla - La Mancha. Grupo de Investigación
SINAPSIS, Universidad de la Amazonia (Florencia – Caquetá, Colombia) Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con Carrera 3F - Barrio Porvenir, PBX:
(+57) 8-4358231. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-6552-7538 Correo electrónico institucional: a.ome@udla.edu.co
4
Magister en Tributación, Universidad de la Amazonía. Grupo de Investigación SINAPSIS, Universidad de la Amazonia (Florencia – Caquetá,
Colombia) Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con Carrera 3F - Barrio Porvenir, PBX: (+57) 8-4358231. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-
4176-0295 Correo electrónico institucional: e.saby@udla.edu.co
Incidencia del Impuesto sobre las Ventas (IVA) en el Presupuesto General de Colombia, en el periodo 2015–2019
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The above data are useful for a general understanding of the impact the value-added tax on the coverage of expenditure
and investment. This paper also addresses the regressivity present in the value-added tax, on the occasion of its status
as an indirect tax on consumption; as this condition severely affects the income of consumers, is quite questioned and
analyzed by tax scholars.
Keywords: National Budget, fiscal policy, tax reform, the value-added tax, regressivity.
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Introducción
El impuesto sobre las Ventas – IVA es uno de los
impuestos más antiguos de la tributación colombiana, y
desde su establecimiento ha sido objeto de constantes
modificaciones. Berdejo & Villasmil (2019) aseguran
que en Colombia se realiza en promedio una reforma
cada dos años y medio al IVA. Los cambios más comunes
se presentan en la ampliación del universo de bienes y
servicios gravados y en el alza de la tarifa general del
impuesto; modificaciones que, desafortunadamente,
favorecen la comisión de evasión y la elusión fiscal en
cabeza de los sujetos pasivos jurídicos del tributo.
Pese a la comisión de defraudación tributaria en materia
del IVA, el recaudo de este impuesto no ha sido tan bajo.
Gracias a ese nivel de recaudación, los ingresos
corrientes de la Nación han incrementado de manera
sustancial durante el periodo 2015 – 2019, lapso en que,
el Impuesto presentó un importante comportamiento
recaudatorio, que oscila entre los 29 y los 45 billones de
pesos corrientes, impactando significativamente las
finanzas estatales.
Este resultado lo posiciona como uno de los tributos más
representativos dentro de los ingresos corrientes de la
Nación y le imprime un impacto positivo en el
Presupuesto General. La liquidez que genera le permite
al Gobierno central, cumplir con la política pública de
forma más eficiente, ampliar los programas de inversión
social y llegar a las comunidades que más requieren la
presencia del Estado.
El IVA, así como representa una de las principales
fuentes de ingresos para el Estado, es objeto de
frecuentes discusiones, los estudiosos del Derecho
tributario le recriminan la condición regresiva que lo
caracteriza por ser un impuesto indirecto que grava el
consumo. La regresividad se presenta, por cuanto, el
Impuesto no consulta la capacidad contributiva del sujeto
pasivo económico, es decir que no distingue qué sujetos
poseen rentas bajas o altas, afectando directamente al
consumidor en quien recae la obligación de contribuir.
En ese sentido, el presente trabajo de revisión tiene por
objetivo analizar la participación del Impuesto sobre las
Ventas (IVA) en el Presupuesto General de Colombia,
durante los ejercicios fiscales 2015 – 2019. Por tanto, el
estudio inicia abordando las generalidades del Impuesto
sobre las Ventas – IVA – vigente en el ordenamiento
tributario colombiano, desde 1963; además resalta la
naturaleza indirecta del impuesto y su condición
regresiva que lo caracteriza; así como, el nivel de recaudo
del Impuesto sobre las Ventas, generado durante el
periodo 2015 – 2019. Posteriormente, se estudia el
Presupuesto General de la Nación, como instrumento
financiero que emplea el Gobierno central para planear y
estructurar el gasto público del país; de este ítem se
desprenden las modificaciones que ha sufrido el
instrumento en colación en los últimos cinco años.
También, se revisa la participación de los ingresos
corrientes en el Presupuesto General de la Nación,
aspecto que, al mismo tiempo, facilita analizar la
participación del IVA dentro de los Ingresos Corrientes
de la Nación.
Metodología
El presente estudio trata de una investigación
documental, con un enfoque descriptivo – analítico y un
componente deductivo a partir del recaudo del IVA y de
las cifras del Presupuesto General de Colombia. Al
tratarse de un artículo de revisión, es coherente
metodológicamente con otras investigaciones que
utilizan esta misma técnica para análisis documental en
la ciencias sociales y humanas (Forero et al., 2017;
Gómez et al., 2016). Es producto, en consecuencia, de la
revisión normativa (leyes de reforma tributaria y
Decretos reglamentarios del Presupuesto General de la
Nación expedidos durante el periodo objeto de estudio),
y de publicaciones de sustento jurídico-tributario,
ubicadas mediante la introducción de palabras claves,
como: novedades a nivel del Impuesto al valor agregado
IVA, reformas tributarias en materia de IVA en
Colombia, Presupuesto general de Colombia, principios
tributarios, gasto público, en el buscador de Google
Académico y en la base científica Dialnet.
También se ubicó en la página oficial de la Presidencia
de la República la normativa que regula el Presupuesto
General y en la web de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN, 2019), las estadísticas sobre
el recaudo del IVA de los años 2015 a 2019.
Este proceso permitió seleccionar bibliografía relevante
del IVA y del Presupuesto General de Colombia. Se
encontraron y revisaron cerca de 70 documentos,
publicados en idioma castellano, en revistas nacionales y
extranjeras, durante los años 2015 – 2019.
Rosa Angélica Ramírez Zárate, Anayibe Ome Barahona, Evelia Sabí Ramírez
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Vale resaltar que la bibliografía se seleccionó tomando
criterios descriptivos, comparativos, definitorios y
explicativos del IVA y del Presupuesto General
colombiano. Así las cosas, fue descartado el material que:
i) no proporcionaba datos importantes sobre el
Presupuesto General, ii) no tenían relación con el nivel
de recaudo del IVA, iii) desconocían las diferencias y
semejanzas del Impuesto colombiano respecto al vigente
en otros ordenamientos tributarios latinoamericanos, y
iv) no mostraban los atributos y principales
inconvenientes y desventajas del Impuesto, en su calidad
de gravamen indirecto.
Resultados
Generalidades del Impuesto sobre las Ventas – IVA -
de Colombia
Colombia en su calidad de Estado social de derecho
busca garantizar los derechos humanos, poniendo
primero el interés general sobre el particular; desde ese
postulado se puede comprender mejor el artículo 95
numeral 9 de la Constitución Política de Colombia de
1991, que establece el deber de todos los colombianos
(personas naturales y jurídicas) de coadyuvar con los
gastos e inversiones del Estado, a través del pago de
tributos, bajo las figuras de impuestos, tasas y
contribuciones especiales.
De ahí la importancia de resaltar que uno de los
impuestos más conocidos e importantes en Colombia es
el IVA (Impuesto Sobre las Ventas), que fue
implementado veintiocho años antes de la Constitución
de 1991, comenzó a regir con el Decreto 3288 de 1963
como un tributo monofásico en el campo manufacturero
(Parra & Guevara, 2018). Este Impuesto ha sido objeto
de varias modificaciones, a través de leyes y decretos; la
más reciente reforma que sufrió se dio con la entrada en
vigor de la Ley 2010 de 2019, de promoción del
crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la
progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario.
Berdejo & Villasmil (2019) aseguran que, desde la
creación del Impuesto en 1963, el legislativo colombiano
ha aprobado en promedio una reforma al Impuesto sobre
las ventas, aproximadamente cada dos años y medio. Esta
inestabilidad atenta contra la seguridad jurídica, pues,
promueve la incertidumbre de una nueva modificación.
Tanto los consumidores como los agentes económicos
están a la expectativa de próximas modificaciones al
impuesto.
Todas estas reformas convirtieron el IVA en un impuesto
plurifásico, con tarifas diferenciales para ciertos bienes y
servicios, con una diversa clasificación de bienes y
servicios gravados, excluidos y exentos, que se han
encargado de dividir a los responsables del impuesto en
grupos, de acuerdo con sus ingresos brutos y conforme al
desarrollo de las actividades económicas. Autores como
Dicelis (2017) afirman que el IVA es sumamente
importante en la recaudación tributaria colombiana,
gracias al sistema de pago bimestral y cuatrimestral y a
sus valores significativos, el erario percibe de forma
rápida el impuesto.
El conglomerado de reformas que ha sufrido el IVA, es
posible evidenciarlo a través del Artículo 490 y
subsiguientes del Estatuto Tributario, documento
aprobado por el Decreto 624 de 1989. Respecto al tema
de las reformas tributarias, es preciso tener en cuenta que
éstas, en sí, no perjudican la estabilidad económica de un
país, todo lo contrario, lo benefician. Así como lo es el
presupuesto público y las balanzas de pagos, las reformas
en materia tributaria constituyen una variable
macroeconómica importante, ya que generan crecimiento
a la economía de una determinada Nación (Balbin &
Jaramillo, 2016).
Resulta importante analizar el IVA desde un contexto
más global, y a partir de aspectos como la inversión,
producción, precios y consumo. Esto permite ver con
claridad que los cambios en materia de IVA en Colombia
han sido impulsados en su mayoría por la necesidad de
aumentar el recaudo nacional, cuestión confirmada en la
breve revisión de las reformas a este Impuesto, que
muestran el incremento de su tarifa general y la
ampliación del universo de bienes y servicios gravados,
a consecuencia de la modificación del hecho generador
del tributo.
De acuerdo a lo planteado por Giraldo et al. (2016) las
constantes modificaciones a las tarifas del IVA, afectan
considerablemente a los comerciantes (sujetos jurídicos
del impuesto), y al consumidor final (sujetos económicos
del impuesto), que al aumentar los precios pierden poder
adquisitivo, este efecto lleva a disminuir las ventas y, por
tanto, la rotación de inventarios. El fenómeno aludido
incide en la tasa de desempleo: como baja el índice de
compras de ciertos productos, los comerciantes se ven en
la necesidad de prescindir de los servicios de sus
vendedores.
Debido a las adversidades que sufre el IVA, Gómez
Sabaíni & Morán (2016) sugieren que el IVA en el futuro,
debe basarse en la búsqueda de alternativas para moderar
el impacto negativo que soportan las comunidades de
escasos recursos, precisamente por las constantes
modificaciones del Impuesto, que termina gravando
todos sus ingresos, cuando los destinen en la adquisición
de bienes y servicios.
Villacis & Burgos (2016), aseveran que, cuando se
compara la tarifa general del IVA colombiano con el de
países vecinos como Venezuela y Ecuador, la tarifa más
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alta se encuentra en Colombia; sin embargo, existe la
ventaja que en nuestro territorio el costo de los bienes es
menor. Esto lleva a pesar que las empresas colombianas,
pese a soportar una fuerte presión fiscal, al tener que
recaudar el IVA a través de una tarifa general
incrementada, resultan eficientes en la producción de
bienes y servicios.
El Impuesto sobre las Ventas – IVA-, un impuesto
indirecto y regresivo
El Impuesto sobre las Ventas – IVA, es normalmente
catalogado impuesto regresivo. Este señalamiento
obedece a que, se comporta semejante a aquellos
impuestos que mediante la aplicación de tarifas iguales
gravan bienes y servicios sin tener en cuenta la capacidad
económica del contribuyente. En ese sentido, Muñoz-
Cárdenas ( 2017) afirma que, el IVA por ser un impuesto
indirecto, no tiene en cuenta la capacidad de pago del
contribuyente, situación que lleva a señalarlo de
inequitativo, por cuanto, con la existencia de tarifas
diferenciales puede beneficiar a contribuyentes de
mayores ingresos; aunque, un bien básico genera el
mismo impuesto en sujetos con ingresos altos y en
sujetos que sobrevive con el salario mínimo.
Autores como Espitia et al. (2017) comparten la postura
de Muñoz-Cárdenas (2017), en lo relativo a que el IVA
cumple las características de los impuestos regresivos,
principalmente por ser un impuesto que grava el
consumo, surtiendo un efecto más fuerte sobre los sujetos
de escasos recursos que en los adinerados, bajo el
entendido que los sujetos pasivos de escasos ingresos
tienen poca o nula posibilidad de ahorrar, llevándoles a
pagar un mayor porcentaje de sus ingresos en IVA,
mientras que los adinerados cubren sus necesidades y les
queda recursos para ahorrar; vale subrayar, sin embargo,
que las personas de mayores rentas consumen más bienes
y servicios que una persona de baja renta.
Uno de los desafíos del sistema tributario colombiano es
justificar el no cumplimiento de los principios tributarios
constitucionales por los impuestos indirectos y
regresivos; al respecto, Abello (2016) manifiesta que
estos tributos, por su condición regresiva, no cumplen a
cabalidad con el principio de equidad, pese a que con
ellos se pretende justificar la equidad vertical, ésta no es
válida, asegura el autor, pues, un bien puede costar lo
mismo para un sujeto con rentas altas y para el que no
perciben ingresos o los percibe en baja cuantía.
La equidad horizontal, por su parte, no aplica en
compradores de ingresos parecidos, por cuanto, los
consumos no resultan iguales; por ese motivo los
impuestos indirectos sólo se justifican por su rápido e
importante nivel recaudatorio, asegura Abello (2016).
Buitrago & Uribe (2017), entre tanto, consideran que en
Colombia es complejo medir la progresividad tributaria
en el IVA, básicamente por la inexistencia de tarifas
diferenciales a nivel de bienes necesarios y objetos de
lujo, sin embargo, los autores resaltan el esfuerzo del
Gobierno nacional en solucionar esta dificultad mediante
la rigurosidad del marco legal.
La doctrina tributaria coincide en asegurar que el
legislador siempre encuentra la manera de justificar la
existencia del IVA. Bolaños Bolaños (2018), al respecto,
aclara que, si bien, el IVA es de carácter regresivo y no
grava los ingresos reales sino la necesidad de consumo
de bienes y servicios, esto contradice el límite que le
asiste al legislador con el tributo: respetar el derecho a un
mínimo vital. En el momento en que se llegue a vulnerar
este derecho, la norma que lo infrinja o contrarié deberá
declararse inconstitucional, sin embargo, cada nuevo
Gobierno plantea diferentes metas de recaudo para
atender la necesidad de financiamiento del Estado, lo que
genera una afluencia de reformas tributarias, que, para el
caso colombiano, y en opinión de Macias Cardona &
Cortés Cueto (2015), no llevan a resultados efectivos en
términos de recaudación, por el contrario, causan
consecuencias negativas, de ahí, los sucesivos resultados
regresivos, recesivos e inflacionarios.
De acuerdo con Rodríguez & Ávila (2017), los impuestos
como el IVA que recaen directamente sobre el
consumidor, afectan mayormente a la clase trabajadora
que a los sujetos que reciben ingresos de capital, por esta
razón, resulta importante el tratamiento que el Gobierno
dé a los tipos impositivos de bienes y servicios de la
canasta familiar. El IVA colombiano, se ha dicho, es un
impuesto regresivo, pero, esto no impide que pueda
seguirse el ejemplo de nuestro país vecino, Ecuador,
donde, según afirman Rojas Baéz & Dondo Bühler
(2017), el tributo, gracias a su correcto diseño, permite
un recaudo alto y con justicia social, precisamente,
porque contempla exenciones que buscan conservar el
bienestar de las familias con ingresos reducidos.
En América Latina y el Caribe, los impuestos indirectos
han tomado fuerza en los últimos lustros, pues, la política
fiscal de la Región ha fortalecido la imposición al
consumo, básicamente, con la consolidación del IVA en
los ordenamientos tributarios, que representa junto con
otros impuestos indirectos de poca relevancia, el 60% de
los ingresos tributarios; una proporción mal vista por los
eruditos tributarios, toda vez que trae consecuencias
serias para la equidad vertical del sistema (Brito-Gaona
& Iglesias, 2017), a raíz del carácter regresivo de la
tributación indirecta.
Recaudo del Impuesto Sobre las Ventas – IVA-,
durante el periodo 2015 - 2019
Rosa Angélica Ramírez Zárate, Anayibe Ome Barahona, Evelia Sabí Ramírez
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De acuerdo a lo previsto en el Artículo 1° del Decreto
1292 de 2015, modificatorio del artículo 1° del Decreto
4048 de 2008, la competencia en Colombia para
administrar impuestos recae sobre la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN, esta facultad recae en
Impuestos como el IVA, desde su recaudo hasta los
aspectos relacionados con el cumplimiento de las
obligaciones tributarias formales y sustancial.
Autores como Lambis Espinal & Castañeda Bautista
(2017), creen que la política fiscal colombiana se basa
principalmente en el recaudo de impuestos indirectos que
gravan el consumo como sucede con el IVA, situación
que trae aparejados altos niveles de evasión y de elución
fiscal, que afectan directamente el presupuesto general de
la Nación, obligando al Gobierno central a aplicar
estrategias y poner en marcha mecanismos que los
disminuyan, con el fin de reducir el déficit financiero.
Colombia, sin embargo, posee un sistema tributario
coyuntural, de ahí que las reformas tributarias se
acomoden a las circunstancias sociales y económicas del
país.
El recaudo del IVA aumenta con el crecimiento
económico, no obstante, en la misma dirección la práctica
de la evasión y la elución crecen. Polo Rodríguez &
Villasmil Molero (2018) explican que en nuestro país los
sujetos pasivos económicos del IVA son quienes realizan
el pago, esto genera un ambiente positivo para el recaudo
tributario, de todos modos, es el sujeto pasivo jurídico el
responsable de trasladar el dinero recaudado al erario, y
aunque no contribuye con la cuota tributaria, se le ve
desanimado, por cuanto, no ve mejora sustancial de las
condiciones de vida del pueblo necesitado.
Rivera & Suárez (2017) dan a conocer la percepción de
la ciudadanía respecto a los métodos utilizados en la
disminución de la evasión del IVA, que se basan primero
en campañas publicitarias efectivas con información
general sobre el pago de impuestos; en segundo término,
está la aplicación del régimen sancionatorio que de
manera severa amonesta a quienes evaden y, tercero, en
las medidas privativas de la libertad que se hacen
acreedores los evasores; siendo este punto el más
efectivo, pues, al generar temor, se persuade al
contribuyente para que no evada.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN, 2019) muestra en sus estadísticas, un recaudo
importante del impuesto en los últimos años, que ha
pasado de 29,6 billones de pesos en 2015 a 44,24 billones
en 2019.
Tabla 1.
Recaudo del Impuesto sobre las ventas – IVA, periodo: 2015 – 2019
Cifra En Billones De Pesos Corrientes
Año
Aumento
Porcentaje
De Aumento
2015
1,29
4,4%
2016
1,09
3,6%
2017
6,83
18,2%
2018
3,34
8,2%
2019
3,38
7,6%
Fuente: Autores a partir de información de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN, 2019).
En la Tabla 1, se puede observar que el recaudo más
significativo del IVA fue del 18.2% y ocurrió en 2017,
debido a que en ese periodo fiscal empezó a regir la Ley
1819 de 2016, una reforma tributaria cuyo principal
objetivo fue fortalecer la lucha contra la evasión y la
elución tributaria, dos temas que siempre han llamado la
atención del colectivo de asesores tributarios.
Uno de los cambios relevantes en materia de IVA, tiene
que ver con el incremento de la tarifa general del
impuesto, que pasó del 16% al 19%, no obstante, los
periodos siguientes también reflejan aumentos notables
en términos de recaudo; gracias a la modificación de la
tarifa anteriormente mencionada, que se dio a través de
Ley 1943 de 2018, una nueva reforma que buscaba
equilibrar el presupuesto general. Esta Ley modificó la
responsabilidad frente al IVA, en lo relacionado a la
producción, importación y comercialización de cervezas
y gaseosas, estableciendo que el impuesto no solo
recaería sobre el productor o importador, también dejó
claro que, el tributo sería plurifásico, una condición que
hoy en día todavía conserva. Los valores se grafican en
la Figura 1.
Figura 1. Recaudo del Impuesto sobre las ventas – IVA, periodo 2015
– 2019. Porcentaje de aumento en relación con el año anterior. Fuente:
Elaboración propia a partir de información de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN, 2019).
Presupuesto General de la Nación
29,6
30,69
37,52
40,86
44,24
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2015 2016 2017 2018 2019
Recaudo Expresado en Billones
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Todas las instituciones oficiales deben contar con un plan
de acción que les permita cumplir con los objetivos
previstos en un margen de tiempo, que generalmente es
de un año. En el caso de Colombia, este plan de acción
está asociado con el Presupuesto General de la Nación,
un instrumento financiero que sirve para planear y
estructurar el gasto público del país, los ingresos que
tiene proyectado recibir el Estado en una vigencia fiscal
y las reglas de ejecución presupuestal.
Su marco jurídico está constituido por la Constitución
Política de Colombia del 1991 y el Decreto Decreto 111
de 1996, conocido como Estatuto Orgánico del
Presupuesto (EOP), que además de establecer los
requisitos y lineamientos para preparar, presentar,
aprobar, modificar y realizar el seguimiento, evaluación
y ejecución del Presupuesto, compila los criterios de
obligatoria observancia por los entes públicos que
reciben recursos del Estado; esto inyecta transparencia al
manejo de los recursos financieros del Estado, y es que,
un presupuesto público es transparente cuando se hace
público (Bautista & Iglesias, 2017, p. 41), es decir,
cuando la información de este instrumento queda a
disposición de los interesados.
Guzmán & Ramírez (2015) nos recuerdan que el
Presupuesto General de la Nación está conformado por
los ingresos recibidos en concepto de impuestos, ingresos
del sector público, servicio a la deuda interna y externa,
así como, gastos e inversiones del Estado. Respecto a este
último rubro, el pueblo colombiano espera que sea cada
vez más significativo, no obstante, durante las vigencias
2008 a 2016, la inversión total anual fue escasamente de
1,4 puntos del PIB (Marín-Llanes et al., 2018); una
proporción pequeña, a diferencia de la que se presentó
durante el desarrollo de la industrialización colombiana,
época en que la inversión pública contribuyó al PIB,
cerca del 3,2% hasta el año 1960 (Romero, 2017).
Los rubros “de gastos de funcionamiento y de inversión
buscan elevar el patrimonio fiscal [del Estado] mediante
la retribución de bienes, de servicios y consumo en el
primer caso, y la retribución de bienes de capital, en el
segundo” (Lemus et al., 2017, p. 28), pero, para la
ejecución de programas, subprogramas y proyectos el
factor político, económico y electoral es determinante
para que una región obtenga más recursos en inversión,
es decir que la representación ante Congreso y
principalmente en las Comisiones Económicas, influye
para la aprobación del Plan Nacional de Inversiones
Públicas – PNIP (Jiménez Patiño, 2015). La Costa
Caribe, por ejemplo, una de las regiones más
industrializadas del país y con una aportación al PIB
nacional del 15%, tan sólo recibe el 20% del presupuesto
de inversión, para destinarlos a grandes proyectos en el
sector transporte, infraestructura, educación y agricultura
(Ramos Ruiz et al., 2017).
El presupuesto debe ser programado por el Ministerio de
Hacienda y radicado en el Congreso, organismo
encargado de aprobarlo o denegarlo. La cartera de
Hacienda una vez logra la radicación, debe exponer ante
las bancadas los motivos determinantes de los valores
presupuestados, de las decisiones de política económica
y de los supuestos macroeconómicos que fundamentan el
presupuesto.
Es importante subrayar lo planteado por Huertas &
Salinas (2019), quienes consideran que el proyecto de
presupuesto a pesar de hacer tránsito por el Congreso, en
esta instancia gubernamental se discute sin la suficiente
profundidad, lo que deja entrever el escaso nivel
educativo de ciertos legisladores o el poco manejo del
tema por algunos de ellos, cuando el EOP alberga
contenidos tan importantes como la inversión social y
aspectos relacionados con la economía nacional. A eso
debe añadirse que, durante los debates no asisten los
magistrados en su totalidad y si lo hacen, utilizan mal el
tiempo, o bien sus opiniones no se ajustan a las
necesidades del país, por el sesgo que marca la postura
política o el interés personal.
Salinas & Huertas (2018) afirman que a las fallas
humanas de los congresistas, se suma la falta de
racionalidad técnica, debido a que el Congreso carece de
los mecanismos que cuentan los países desarrollados para
verificar los planteamientos económicos del gobierno, en
ocasiones la información suministrada por el Ministerio
de Hacienda no es la adecuada, es parcial o, llanamente,
se contradice; esto lleva a que se desconozcan las bases
determinantes de los acuerdos para aprobar o denegar el
presupuesto.
Modificaciones al Presupuesto General de la Nación
Teniendo en cuenta que la economía de la nación no es
estática, en el Decreto 111 de 1996 se establece el
régimen de modificaciones al Presupuesto General de la
Nación, específicamente del Artículo 76 al 88. Las
modificaciones, normalmente, tienen como objetivo
ajustar el presupuesto a las nuevas condiciones
económicas, sociales o ambientales que se presenten
durante la ejecución de los gastos de funcionamiento y
servicio de la deuda pública o de los proyectos de
inversión del Estado que, por diferentes motivos, no
fueron previstas en la planeación del presupuesto.
Tabla 2.
Cantidad de modificaciones al Presupuesto General de la Nación, periodo 2015 – 2019
Modificaciones a:
Rosa Angélica Ramírez Zárate, Anayibe Ome Barahona, Evelia Sabí Ramírez
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Decreto de liquidación
del presupuesto general
de la nación
Vigencia
fiscal
Gastos de
funcionamiento
Gastos de
inversión
Apropiación
Nivel
General
Decreto 2710 de 2014
2015
51
2
3
0
Decreto 2550 de 2015
2016
57
0
4
0
Decreto 2170 de 2016
2017
69
0
1
1
Decreto 2236 de 2017
2018
60
3
2
0
Decreto 2467 de 2018
2019
66
15
1
0
Fuente: Autores a partir de información de la Presidencia de la Republica (2019).
En la Tabla 2 se observan las modificaciones del
Presupuesto General de la Nación en los últimos 5 años,
además, se evidencian las modificaciones recurrentes del
rubro de gastos de funcionamiento, ajustes que pueden
atribuirse a dos razones. La primera, relacionada con los
gastos de funcionamiento que, de acuerdo al Artículo 36
del Decreto 111 de 1996, deben estar clasificados por las
siguientes secciones: Rama Judicial, Rama Legislativa,
Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de
la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de
la República, Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral;
adicionalmente, una por cada ministerio, el
Departamento Administrativo y establecimientos
públicos, una por la Policía Nacional y otro por el
servicio de la deuda pública, esto significa que cada vez
que se efectué algún cambio en estas entidades, deben
realizarse los ajustes correspondientes.
La segunda razón, referida a la facilidad para realizar los
cambios que se presenten, sin que ello implique
alteración de los valores inicialmente aprobados en
fundamento de la ley de presupuesto. Esta clase de
modificaciones solo requiere de Acuerdo o Resolución
de la junta directiva, del consejo directivo o del jefe del
organismo con refrendación de la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público DGPPN-MHCP.
Participación de los Ingresos Corrientes en el
Presupuesto General de la Nación
Desde la entrada en vigor del Decreto 111 de 1996
(artículo 11), se comienza a observar el término de
ingresos corrientes, la citada normativa al explicar los
componentes del Presupuesto de Rentas, manifiesta que
éste contendrá, entre otros rubros, la estimación de los
ingresos corrientes de la Nación; posteriormente, el
artículo 27 del mismo Decreto, precisa la clasificación
del ingreso corriente, y lo divide en ingresos tributarios y
no tributarios, especificando que los ingresos tributarios
se subclasifican en impuestos directos e indirectos y los
ingresos no tributarios en tasas y multas.
Así las cosas, el análisis se centra en observar la
participación de los ingresos corrientes proyectados en
los presupuestos del periodo 2015 – 2019, haciendo una
revisión de los Decretos de liquidación del Presupuesto
General de la Nación en el periodo en mención.
Tabla 3.
Participación de los ingresos corrientes en el Presupuesto General de la Nación, periodo: 2015– 2019
Decreto de liquidación del presupuesto
general de la nación
Vigencia
fiscal
Cifra en billones de pesos corrientes
% participación de los
ingresos corrientes en el
presupuesto general
Presupuesto
general
Ingresos
corrientes
Decreto 2710 de 2014
2015
203,66
103,09
50,62%
Decreto 2550 de 2015
2016
215,91
118,70
54,97%
Decreto 2170 de 2016, Modificado por el
Decreto 1238 de 2017
2017
232,99
122,67
52,65%
Decreto 2236 de 2017
2018
235,55
139,99
59,43%
Decreto 2467 de 2018
2019
245,00
144,77
59,09%
Fuente: Autores a partir de información de la Presidencia de la Republica (2019)
En la Tabla 3 se evidencia que los ingresos corrientes
tienen una participación alta dentro del Presupuesto
General de la Nación, con un porcentaje de participación
que oscila entre el 50 y el 60 por ciento del presupuesto
de rentas y de recursos de capital, esto lleva a afirmar que
la carga tributaria de los colombianos sostiene en gran
medida los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública del Presupuesto General de
la Nación.
Participación del Impuesto sobre las ventas – IVA
dentro de los Ingresos Corrientes de la Nación
El IVA, junto con el Impuesto sobre la renta y
complementarios, es el de mayor recaudo en el país;
resulta interesante, en consecuencia, analizar su
participación dentro de los ingresos corrientes que hacen
parte del Presupuesto General de la Nación, a partir de
las estadísticas del recaudo anual elaboradas por la
Incidencia del Impuesto sobre las Ventas (IVA) en el Presupuesto General de Colombia, en el periodo 2015–2019
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Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN,
2019), y en fundamento a la normativa vigente en esta
materia.
Tabla 4.
Participación del IVA dentro Presupuesto General de la Nación, periodo 2015 – 2019.
Decreto de liquidación del presupuesto
general de la nación
Vigencia
fiscal
Cifra en billones de pesos corrientes
% de participación del
IVA
Presupuesto
Ingresos
corrientes
IVA
recaudado
Ingresos
corrientes
Presupuesto
general
Decreto 2710 de 2014
2015
203,66
103,1
29,6
28,71%
14,53%
Decreto 2550 de 2015
2016
215,91
118,7
30,69
25,86%
14,21%
Decreto 2170 de 2016, Modificado por el
Decreto 1238 de 2017
2017
232,99
122,7
37,52
30,59%
16,10%
Decreto 2236 de 2017
2018
235,55
140
40,86
29,19%
17,35%
Decreto 2467 de 2018
2019
245
144,8
44,24
30,56%
18,06%
Fuente: Autores a partir de información de la Presidencia de la Republica (2019) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN, 2019).
En la Tabla 4, se observa la participación del IVA dentro
de los Ingresos Corrientes como a nivel de todo el
Presupuesto General de la Nación, de cara a conocer el
comportamiento de este impuesto indirecto en el marco
de la economía colombiana.
Así las cosas, en los últimos cinco años el recaudado del
IVA ha constituido un porcentaje que oscila entre el 25%
y el 31% de los ingresos corrientes del país, un valor
realmente alto para un impuesto indirecto y regresivo,
que afecta directamente el bolsillo de cada colombiano,
sobre todo a los compatriotas de baja renta. El IVA, por
tanto, representa un porcentaje de entre el 14 y el 19 por
ciento del Presupuesto General de la Nación, esto
significa que, en concepto de IVA recaudado en los
últimos cinco años, los contribuyentes han aportado
aproximadamente de 182,91 billones de pesos al
financiamiento de los gastos de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda pública del Estado
colombiano.
Conclusiones
El Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación contempla los requisitos para preparar, presentar,
aprobar, modificar y realizar el seguimiento, evaluación
y ejecución del presupuesto, no obstante, esta norma no
concede herramientas técnicas al Congreso de la
República para optimizar la distribución del presupuesto.
Durante los últimos cinco años (2015-2019) la
participación del IVA dentro de los ingresos corrientes de
la Nación ha sido significativa, su contribución ondea el
31% por ciento del total de los Ingresos Corrientes
proyectados en los decretos de liquidación del
Presupuesto General de la Nación, gracias a que, durante
ese lapso, ha aumentado en promedio un 8,4% anual.
Los valores percibidos en concepto de este impuesto se
utilizan para financiar los gastos de funcionamiento, de
las diferentes ramas que conforman el poder público y las
entidades oficiales que hacen posible el cometido estatal.
También para cubrir las inversiones y servicio de la
deuda pública de la Nación.
A raíz de las particularidades del IVA, en su condición
de impuesto indirecto, es necesario que se rediseñe para
garantizar el alto recaudo y se le imprima una mayor
justicia social, factible de establecer mediante exenciones
tributarias en favor de las familias con ingresos
reducidos.
El IVA está revestido de un régimen sancionatorio
riguroso que está dirigido a los sujetos pasivos jurídicos,
sin embargo, resulta importante que las autoridades
tributarias actúen con mayor severidad, en aquellos
eventos que pueda probarse la apropiación del impuesto,
es decir, cuando se constate la trasgresión de la
responsabilidad jurídica de trasladar el valor recaudado a
las arcas del Estado.
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