I+D Revista de Investigaciones
ISSN 2256-1676 / ISSN en línea 2539-519X
Volumen 16 Número 2 Julio-Diciembre de 2021 pp. 118-128
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Análisis de la aplicación del impuesto
extrafiscal al consumo nacional de bolsas
plásticas: Ibagué Tolima
1
Analysis of the application of the extrafiscal tax on the national
consumption of plastic bags: Ibagué Tolima
Rositter Cardona Cuéllar,
2
Evellia Sabi Ramírez,
3
María Yenny Fajardo
4
Artículo recibido en febrero 11 de 2021; artículo aceptado en marzo 30 de 2021
Este artículo puede compartirse bajo la Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional y se referencia
usando el siguiente formato: Cardona, C. R., Sabí, R. E. Fajardo, M. Y. (2021). Análisis de la aplicación del impuesto extrafiscal al consumo
nacional de bolsas plásticas: Ibagué Tolima. I+D Revista de Investigaciones, 16(2), 118-128.
_____________________________________________________________________________________
Resumen
El presente estudio tuvo como objetivo analizar la medición de la eficiencia en la aplicación del Impuesto Nacional al
Consumo de las Bolsas Plásticas INCBP en cuanto al cumplimiento de los objetivos planteados por el legislador, como
impuesto extrafiscal en la ciudad de Ibagué, Impuesto creado en la Ley 1819 de 2016, como parte del paquete de
impuestos verdes; fue desarrollado bajo el enfoque metodológico cuantitativo, de tipo descriptivo, diseño no
experimental y método transversal, en donde se ejecutaron actividades de análisis documental y observación de los
establecimientos de comercio. Se logra establecer que, ante la novedad de la norma en materia tributaria, la eficiencia
del INCBP, desde el punto de vista extrafiscal y de los entes de control, existen falencias: las cifras de ingresos de este
impuesto no representan lo esperado por el Gobierno dado que aún faltan mecanismos para un seguimiento adecuado
y oportuno al recaudo del mismo.
Palabras clave: Política fiscal, Medio Ambiente natural, política de ingresos, Tributo local, eficiencia
______________________________________________________________________________________________
Abstract
This study aimed to analyze the measurement of efficiency in the application of the National Consumption Tax on
Plastic Bags INCBP in terms of compliance with the objectives set by the legislator, as an extrafiscal tax in the city of
Ibagué, Tax created in Law 1819 of 2016, as part of the green tax package; it was developed under the quantitative
methodological approach, descriptive type, non-experimental design and cross-sectional method, where activities of
documentary analysis and observation of commercial establishments were executed. It is possible to establish that in
view of the novelty of the tax regulation, the efficiency of the INCBP, from the extra-fiscal point of view and from the
1
Artículo de investigación, de enfoque cuantitativo, resultado de un proyecto de investigación culminado, perteneciente al área de ciencias sociales,
subárea de cultura tributaria, desarrollado en el Grupo de Investigación Sinapsis de la Universidad de la Amazonía, fue financiado por los autores
(Florencia, Colombia). Dirección: Avenida Circunvalar, PBX: 0384-358786. Fecha de inicio: 01-2019. Fecha de terminación: 09-2020.
2
Maestría en Tributación, Universidad de la Amazonia. Adscrita al Grupo de Investigación Sinapsis, Universidad de la Amazonia (Florencia,
Colombia) Dirección: Avenida circunvalar, PBX:0384358786. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-7488-2443. Correo electrónico:
rosiccardona@hotmail.com
3
Maestría en Tributación, Universidad de la Amazonia. Adscrita al Grupo de Investigación Sinapsis, Universidad de la Amazonia (Florencia,
Colombia). Dirección: Avenida circunvalar, PBX: 0384358786.ORCID ID: http://orcid.org/0000-0003-4176-0295. Correo electrónico institucional:
e.saby@udla.edu.co
4
Maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Universidad de Manizales. Adscrita al Grupo de Investigación Huella Amazónica,
Universidad de la Amazonia (Florencia, Colombia). Dirección: Avenida Circunvalar, PBX: 03843587. ORCID ID: http://orcid.org/0000-0002-
3846-149X. Correo electrónico institucional: m.fajardo@udla.edu.co
Análisis de la aplicación del impuesto extrafiscal al consumo nacional de bolsas plásticas: Ibagué Tolima
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control entities' point of view, there are shortcomings: the income figures of this tax do not represent what was expected
by the Government since there are still missing mechanisms for an adequate and timely follow-up of its collection.
Keywords: Tax policy, natural environment, revenue policy, local taxation, efficiency
______________________________________________________________________________________________
Introducción
El cuidado del medio ambiente es un tema clave para el
bienestar y la supervivencia del ser humano, por ende,
todas las acciones que estén encaminadas a cumplir con
este propósito deben ser priorizadas. La presente
investigación aborda el tema desde una óptica específica,
analizando, desde la percepción de los habitantes de la
ciudad de Ibagué, la medición de la eficiencia del
impuesto nacional al consumo de bolsas plásticas
(INCBP), tributo creado con el ánimo de desincentivar el
uso de bolsas y así disminuir la contaminación que
ocasiona el uso de este material. La investigación
realizada es importante porque permitió tener una
perspectiva frente a la implementación del INCBP en el
sentido de saber si se está cumpliendo su objetivo, para
plantear alternativas que conduzcan a lograr el resultado
esperado.
Se muestra un panorama general acerca de la importancia
del cuidado del medio ambiente. Así mismo se describe
un contexto de la evolución del uso de las bolsas plásticas
y el por qué esta práctica se ha convertido en un problema
serio que ha aumentado los niveles de contaminación. De
igual manera se plasman los resultados obtenidos y los
principales hallazgos con la respectiva discusión.
Impacto Socio Económico y Ambiental de la
Aplicación del Impuesto Nacional al Consumo de
Bolsas Plásticas en el Municipio de Ibagué.
La degradación del medio ambiente es generada por las
actividades humanas, relacionadas por la producción de
energía, la industria, la agricultura, la explotación de
recursos naturales renovables y no renovables y el
consumo de las unidades domésticas. El desarrollo
económico, es en la actualidad una de las mayores
preocupaciones de las naciones del mundo, al
comprobarse las afectaciones al planeta por la creciente
actividad extractiva de los recursos naturales, por ello,
desde mediados del siglo pasado se han aprobado
tratados, convenios y protocolos para su protección
5
,
debiendo ser acatados y desarrollados por los países que
5
Entre los tratados más importantes están: Convenio de Ramsar febrero de 1971, Irán, Proteger las zonas húmedas del planeta y las especies de aves
acuáticas en vía de extinción. Convenio de Viena 1985 y Protocolo de Montreal 1987 protección de la capa de ozono. Convenio de Basilea Sobre
el control de los movimientos de los desechos peligrosos y su eliminación adoptado en marzo de 1989, la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (UNFCCC) y Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Rio de Janeiro junio de 1992 (Naciones
Unidas, 1992), Convenio Protocolo de KIOTO Sobre el cambio climático; siendo Partes en la Convención Marco de las Naciones
Unidas., Convenio de Diversidad Biológica 1992, Para la Protección de la capa de Ozono Convenio de Aarhus Este convenio fue firmado en junio
de 1998. El convenio de Estocolmo fue firmado en mayo de 2001 (Minambiente, 2014).
los ratifican. (Agencia Europea de Medio Ambiente,
2008).
A pesar de que para la época –años 60s, 70s y 80s–, la
cuestión ambiental se preocupaba por las consecuencias
de los conflictos bélicos, el uso de armas no
convencionales, la explotación inconmensurable de los
recursos naturales y por el uso de aerosol que dañaba la
capa de ozono, las preocupaciones de nuestra época están
relacionadas con el uso excesivo de la bolsa plástica y de
todo tipo de empaques que utilizan los empresarios para
conservar sus productos.
Como lo plantean, Silva (2017), Téllez Maldonado
(2012) y Elías (2015), la utilización de las bolsas
plásticas se popularizó a partir de los años 60 y 70, debido
a sus características funcionales: ligeras, resistentes,
baratas e higiénicas; sin embargo, con el tiempo se han
dado a conocer sus impactos negativos sobre el ambiente,
debido a que las personas no tienen la cultura de
reutilizarlas o reciclarlas.
Las características de las bolsas plásticas hacen que su
disposición final sea muy difícil, ya sea que se entierren,
incineren o solamente se arrojen a los rellenos de basura,
terminan afectando la flora y la fauna silvestre, además
la mayoría de estos residuos terminan teniendo como
depósito los mares, como lo analiza Elías (2015) citando
diversas fuentes, las consecuencias ambientales son
realmente preocupantes, el alto nivel de contaminación
ha ocasionado que los plásticos no biodegradables lleven
a la muerte a cientos de miles de animales marinos y
afecta igualmente a miles de especies de aves.
Más que la producción de bolsas, el problema se deriva
del alto consumo y su uso irracional, “Según
estimaciones de WWF y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible MADS, un colombiano en
promedio usa 6 bolsas semanales, 24 al mes, y 288 al
año…” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
2016a), ahora bien, se propone un cálculo en donde se
multiplica el número total de habitantes del país,
48.258.494 personas (Departamento Administrativo
Nacional de Estadítica, 2018), por la cantidad de bolsas
promedio anuales, 288. De esta operación se obtiene que
en Colombia el uso de bolsas plásticas anual es de,
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aproximadamente 13.898 millones, en este escenario se
propone como estrategia de cambio social y cultural,
implementar un costo por el daño causado por el
consumo de bolsas, lo cual derivó a la creación del
INCBP.
Como lo analiza Palos Sosa (2011), los impuestos con
incidencia ambiental son parte de un conjunto de
instrumentos de los Estados, que buscan internalizar de
manera adecuada las externalidades negativas que
provienen del consumo y producción de elementos y
actividades con impactos negativos en el ambiente,
externalidades que suelen distorsionar la asignación
eficiente de los recursos de la economía, al generar un
consumo y producción mayor al socialmente óptimo.
Esto ocurre con el INCBP que comenzó a regir a partir
del 01 de julio de 2017 en Colombia, como lo expresa el
Ministerio de Medio Ambiente
El objetivo del impuesto a las bolsas plásticas,
más que recaudar recursos, es desestimular su
uso en los puntos de pago, con lo cual se esperan
reducir los impactos ambientales asociados con
los residuos generados por las bolsas después de
que dejan de usarse (Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, 2017, p.1)
Por lo tanto, se considera necesario crear una cultura
diferente sobre el uso de las bolsas pláticas, en
consecuencia, el punto de partida para esta acción es la
Resolución 0668 del 28 de abril de 2016, emitida por el
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
MADS, mediante la cual se reglamenta el uso racional de
la bolsa plástica. Estipulando que las bolsas menores de
30x30 deben salir de circulación, las demás deben
soportar más peso, incluir mensajes alusivos al reciclaje
y el cuidado del planeta, con la meta de, gradualmente,
poder disminuir por lo menos un 60% en los próximos
años (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
2017).
Diversos autores e instituciones han realizado
investigaciones sobre los impuestos verdes y en algunos
casos sobre el impuesto al consumo de las bolsas
plásticas, desde el punto de vista jurídico.
En su estudio, Andrich (2011), hace un análisis de los
diferentes instrumentos y normativas utilizadas para
mitigar el impacto ambiental de factores antropogénicos,
con el objetivo de medir su eficacia, analizando cómo los
impuestos ambientales causan un incremento del precio
de los productos, haciendo que el mercado reaccione y
sirva de regulador; igualmente, examina las
externalidades negativas de los problemas ambientales,
determinando que las normas deben tener el
acompañamiento del Estado y que “por lo general, las
tasas y los impuestos ambientales castigan mucho más a
los que tienen bajos ingresos.” (Andrich, 2011, p.17).
Además, en sus conclusiones plantea que, para alcanzar
las metas ambientales es indispensable un cambio
cultural y destaca que para lograr la eficacia se requiere
de instrumentos mixtos, los de mercado conjuntamente
con los de orden y control, dado que solo con los
instrumentos de mercado no se consiguen los objetivos
ambientales, por lo que se necesita de la acción estatal
con instituciones robustas y capaces de compensar las
fuerzas del mercado (Andrich, 2011).
Colombia no ha sido ajena a la preocupación por el
impacto ambiental que generan las actividades en
procura del desarrollo económico, por lo que se pueden
identificar diferentes momentos del marco institucional
en temas ambientales incluso desde mucho antes de la
Constitución Política de 1991; encontrando de esta forma
bases jurídicas para la protección del medio ambiente
como se detallan en la Tabla 1 las más relevantes.
Tabla 1 Normatividad Ambiental en Colombia
NORMA
ENUNCIADO
PROPOSITO
Decreto 2811 de 1974 -
Presidencia de la
República
Código Nacional de Recursos
Renovables y de Protección al
Medio Ambiente.
Preservar, restaurar y conservar el ambiente, el mejoramiento y utilización
racional de los recursos naturales en pro del desarrollo, para el bienestar de la
sociedad.
Constitución Política de
Colombia
Artículos 2, 8, 58,79 y 80
Establece como norma marco la consagración del ambiente como un derecho
fundamental y su protección es parte de los deberes esenciales del Estado,
Ley 99 de 1993 -
Congreso de la
República
Ley General Ambiental de
Colombia
Crea un marco político e institucional dando las pautas de la política ambiental
del país y creando el Ministerio del Medio Ambiente
Política para la GIRS
Ministerio del Medio Ambiente
(1998)
Se reglamenta la Gestión Integral de Residuos Sólidos – GIRS
Resolución 0668/2016
Legislación Bolsas Plásticas
Con la creación del programa de uso racional de bolsas plásticas, esta norma
introdujo cambios favorables frente al consumo de estos elementos, generando
una reducción en la producción (Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, 2016b)
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Ley 1819 de 2016 -
Congreso de la
República
Se adopta una reforma tributaria
estructural
Los llamados impuestos verdes, entre ellos el INCBP, que busca desincentivar
el consumo y reducir el impacto ambiental, moderando el uso de las bolsas
plásticas
Fuente: Construcción propia a partir de la normatividad existente.
Características del Impuesto
Extrafiscalidad. La Constitución Nacional de Colombia
de 1991 en su art. 95-9, establece como deber de todo
ciudadano: “contribuir con los gastos e inversiones del
Estado, bajo los principios de justicia, equidad” (Corte
Constitucional, 2015), definiéndose de esta forma la
función recaudatoria de los tributos como uno de los
objetivos de estos; sin embargo, no es el único, la
actualidad mundial ha venido reconociendo las
externalidades negativas que se generan con las
actividades económicas desarrolladas por el hombre, en
tal sentido, se crean los impuestos con fines no fiscales o
recaudatorios, buscando desestimular ciertas actividades,
consumos o comportamientos que afectan a la
comunidad en general y que son de interés público.
El INCBP se constituye en un impuesto extrafiscal que
busca la protección ambiental, con funciones de índole
social y cultural, al crear conciencia sobre los efectos
nocivos que tiene el consumo excesivo de las bolsas
plásticas, formando acciones encaminadas a prevenir y
corregir los efectos de la contaminación que generan,
asignando a la ciudadanía la responsabilidad en las
afectaciones y el costo que las mismas tienen sobre el
ambiente, en virtud al ordenamiento constitucional bajo
la noción de Estado Social de Derecho, atendiendo el
interés general de vivir en un ambiente sano, en donde el
Estado debe garantizar la protección del ambiente, como
lo consagra el artículo 79 de la Constitución Política de
Colombia. En este sentido, este tipo de impuestos
cumplen dos propósitos: desestimular las conductas que
atentan contra el ambiente y a su vez incentivar
comportamientos que ayuden a su protección, bajo el
principio de quien contamina - paga.
En la norma se identifican los elementos de la obligación
tributaria, así:
Hecho Generador: por la entrega de bolsas plásticas
cuya finalidad sea cargar o llevar productos enajenados
por los establecimientos de comercio que la entreguen.
Sujeto Activo. En este caso, por tratarse de un impuesto
de carácter nacional le corresponde a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN su
administración.
Sujeto pasivo económico. Es aquella persona que
ejecuta el hecho imponible y soporta el pago de los
impuestos, en este caso es el consumidor, así lo establece
el art 512-15 del Estatuto Tributario “El sujeto pasivo del
impuesto es la persona que opte por recibir bolsas
plásticas cuya finalidad sea cargar o llevar los productos
adquiridos en establecimientos (incluyendo domicilios)”.
(Congreso de la República, 2016, p. 108).
Sujeto Pasivo Jurídico. Las personas naturales y
jurídicas que sean responsables de IVA, serán las
encargadas de recaudar y pagar el impuesto, es decir, son
quienes responden ante la DIAN por este impuesto.
Base Gravable. Es la cantidad de bolsas plásticas
entregadas de acuerdo con el hecho generador,
multiplicada por la tarifa correspondiente establecida en
el momento, art 512.-15 Estatuto Tributario.
Tarifa. La tarifa del impuesto se estableció en $20 para
el año 2017, $30 para el año 2018, $40 para el año 2019
y $50 para el año 2020, estas tarifas se actualizan de
forma anual, en un porcentaje equivalente a la variación
del índice de precios al consumidor certificado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE) a 30 de noviembre y el resultado se aproxima al
peso más cercano. Igualmente, se establecen tarifas
diferenciales sobre aquellas bolsas plásticas que ofrezcan
soluciones ambientales, es decir; según su impacto al
ambiente y la salud pública.
Como se puede observar en los elementos del impuesto
descritos anteriormente, el INCBP no hace ninguna
distinción respecto al tamaño de la bolsa plástica
entregada, ni observa la capacidad contributiva de los
sujetos pasivos, tanto jurídicos como económicos de la
obligación tributaria, por lo que las bolsas que afecten el
ambiente son las que causan el pago del impuesto por
parte del adquiriente de los bienes.
Por otra parte, la causación del impuesto se da en el
momento de la entrega de la bolsa plástica, debiéndose
especificar en la factura de venta tanto el número de
bolsas entregadas como el impuesto generado de tal
suerte que, si el impuesto es recaudado al sujeto pasivo
económico o si por el contrario es asumido por el
comerciante – sujeto pasivo jurídico, en todo caso es
deber de este último informar en la factura de venta o
documento equivalente el número de bolsas plásticas
entregadas e impuesto recaudado.
Esta norma se encuentra reglamentada por el Decreto
2198 del 26 de diciembre de 2017, que adiciona artículos
al Decreto 1625 del 11 de octubre de 2016-Minhacienda,
-D.U.R-. Las bolsas plásticas que ofrezcan soluciones
ambientales tendrán tarifas diferenciales del 0%, 25%,
50% o 75% del valor pleno de la tarifa, siempre y cuando
se den los requisitos estipulados en la Tabla 2.
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Tabla 2
Requisitos de bolsas plásticas para acceder a tarifas
diferenciales
Bolsa plástica biodegradable en un porcentaje
igual o superior al treinta por ciento (30%).
No debe contener: Zinc (Zn), Cobre (Cu),
Níquel (Ni), Cadmio (Cd), Plomo (Pb),
Mercurio (Hg), Cromo (Cr), Arsénico (As) y
Cobalto (Co).
Norma Técnica: NTC-5991-2014, ASTM
D6400-04, UNE-EN-ISO 13432:2000-11, DIN
V54900-2.
Mínimo un cuarenta por ciento (40%) de
material reciclado posconsumo o posindustrial
Bolsa plástica que, mediante prueba de carga
dinámica, demuestre que es reutilizable con la
máxima carga indicada.
Norma Técnica: UNE 53942-2009
Fuente: Elaboración propia con información de Decreto 2198 y
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2017).
Las tarifas diferenciales a que se refiere se aplicarán de
acuerdo con lo dispuesto en la Tabla 3.
Tabla 3
Tarifas diferenciales del impuesto nacional al consumo de bolsas plásticas
Nivel de impacto al
medio ambiente y
la salud pública*
Requisitos cumplidos
Porcentaje
aplicable de la
tarifa plena
4
La bolsa plástica cumple el requisito previsto en el numeral 2 o en el numeral 3
75%
3
La bolsa plástica cumple el requisito previsto 3 en el numeral 1, o cumple simultáneamente los
requisitos previstos en los numerales 2 y .3.
50%
2
La bolsa plástica cumple simultáneamente 2 los requisitos previstos en los numerales 1 y 2, o
cumple simultáneamente los requisitos previstos en los numerales 1 y 3.
25%
1
La bolsa plástica cumple simultáneamente los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 3.
0
*Entiéndase 1 como el menor y 4 como el mayor impacto ambiental generado por la bolsa plástica.
Fuente: Tomado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2017 p.4-5)
En los artículos 1.5.6.3.1 y 1.5.6.3.2 del Decreto 1625 de
2016, se establece que las bolsas plásticas biodegradables
y las reutilizables no causan el impuesto nacional al
consumo de bolsas plásticas, siempre y cuando cumplan
con las características Técnicas y Mecánicas exigidas
para cada una de ellas (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 2016).
Metodología
Tipo de estudio
El desarrollo de la investigación se enmarcó bajo el
enfoque cuantitativo, el cual se define por Hernández
Sampieri, Fernández Collado, & Baptista Lucio (2014)
como los estudios en donde “se pretende confirmar y
predecir los fenómenos investigados, buscando
regularidades y relaciones causales entre elementos” (p.
6).
Su alcance fue descriptivo, el cual se caracteriza por
“especificar las propiedades importantes de personas,
grupos, comunidades o cualquier otro fenómeno que sea
sometido a análisis” (Hernández Sampieri et al., 2014, p.
93).
Participantes
Dentro de la metodología de análisis cuantitativo se
observó el comportamiento de 33 establecimientos
comerciales obligados a recaudar el INCBP, a fin de
verificar el cumplimiento de las normas respecto a este
impuesto, esto se realizó de forma aleatoria no
probabilística, de acuerdo con la caracterización de los
obligados a recaudar el impuesto de conformidad con los
elementos del tributo.
Se seleccionó el diseño no experimental, el cual es
definido por Hernández Sampieri et al. (2014), como
aquellos en donde se lleva a cabo la medición “sin la
manipulación deliberada de las variables (…), sólo se
observan los fenómenos en su ambiente natural para
analizarlos” (p. 152).
El área de estudio fue la ciudad de Ibagué en el
Departamento del Tolima y específicamente los
consumidores que reciben bolsas plásticas y los
comerciantes que las entregan a sus clientes.
Para tal fin se diseñó una ficha de observación, la cual
está acompañada de la evidencia física recolectada por
medio de fotografías, facturas de venta y las bolsas
plásticas entregadas.
Análisis de la aplicación del impuesto extrafiscal al consumo nacional de bolsas plásticas: Ibagué Tolima
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Materiales e instrumentos
Se analizaron diferentes documentos de entidades
gubernamentales como leyes, decretos, estadísticas, así
como información suministrada por la DIAN de Ibagué;
con el fin de verificar el cumplimiento de los objetivos
del INCBP, su implementación y el cumplimento por
parte de los contribuyentes.
Se diseñó una ficha de observación, la cual estuvo
acompañada de la evidencia física recolectada por medio
de fotografías, facturas de venta y las bolsas plásticas
entregadas.
Resultados
Para establecer la eficiencia del INCBP, desde el punto
de vista extrafiscal y de los entes de control, se presenta
el análisis documental por medio del cual se caracteriza
el municipio de Ibagué y se identifican las actividades
económicas que tienen mayor incidencia en la aplicación
del INCBP
Caracterización Económica del Municipio de Ibagué
- Tolima
Ibagué es la capital del departamento del Tolima, la cual
para el año 2020 contará con aproximadamente 541.101
habitantes (Departamento Administrativo Nacional de
Estadítica, 2018). De acuerdo con la clasificación
socioeconómica el 63 % de los habitantes pertenecen a
los estratos 1 y 2, mientras que el 26 % pertenece al
estrato 3 y tan solo el 11 % de la población pertenece a
los estratos altos, registrando así que Ibagué es la cuarta
ciudad con menos índice de pobreza del país, según el
(Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
2005).
El municipio cuenta con tres zonas industriales: Zona
Industrial el Papayo, Zona Industrial Buenos Aires y
Zona Industrial Chapetón, donde se ubican reconocidas
industrias como: Coca cola – Nacional de Chocolates,
Gulf Oíl Corporación, Fabrica de Licores del Tolima,
Arroz Roa, Industrias Aliadas del Grupo Económico
Nutresa, Cemex, entre otras; también se encuentra la
Casa de la Moneda, único lugar del país en donde se
fabrica moneda; igualmente, se ubican en el municipio
empresas textilerías reconocidas a nivel nacional, tales
como, Monarca, Root&Co, Tomaticos, CP Company,
entre las más importantes, pues Ibagué es la tercera
ciudad textil del país.
Actividades Económicas de Mayor Relevancia en el
Recaudo del INCBP en el Municipio de Ibagué
La obtención de información relacionada con los sujetos
pasivos jurídicos de la obligación tributaria del INCBP
de la ciudad de Ibagué, se llevó a cabo en la DIAN
seccional Ibagué. Según la información recolectada, a
diciembre de 2018, se encontraban inscritos en esta
seccional 409.710 contribuyentes, presentando un
incremento del 6.43% con respecto del año 2017, de estos
contribuyentes el 61.17% corresponden a su capital
Ibagué, con un total de 250.639 contribuyentes.
Partiendo de los elementos de la obligación tributaria del
INCBP, entre ellos el hecho generador y los sujetos
pasivos, tanto jurídicos como económicos, el presente
estudio se centra en aquellos contribuyentes que
desarrollan actividades económicas con mayor impacto
en el recaudo del impuesto, de acuerdo con la
información suministrada por la DIAN de Ibagué según
las actividades económicas de la Clasificación
Internacional Industrial Uniforme (CIIU).
En efecto, en la ciudad de Ibagué, al 31 de diciembre de
2018, se encontraban inscritos 19.453 contribuyentes, los
cuales están distribuidos en 36 actividades comerciales
según el CIIU. Ahora bien, 2.929 contribuyentes (15%)
son sujetos pasivos jurídicos ante el INCBP, por su
responsabilidad en el IVA, y por ende responsables de
recaudarlo y pagarlo. Mientras que 16.524
contribuyentes (85%), que a pesar de desarrollar
actividades comerciales que generan alto impacto por la
distribución de bolsas a sus consumidores, no están
obligados a cobrar el INCBP.
En este escenario, la porción de empresas responsables
por recaudar el INCBP es reducido. En la Tabla 4, se
relacionan las actividades que generan alto impacto por
la distribución de bolsas a sus consumidores y su
responsabilidad con el INCBP.
Tabla 4
Actividades de alto impacto en la distribución de bolsas en Ibagué
Código CIIU
Actividad Económica
IVA
Cant.
% de participación
4752
Comercio al por menor de artículos de ferretería, pinturas y
productos de vidrio en establecimientos especializados
Responsables
303
25,66%
No responsables
878
74,34%
Total
1.181
100%
4771
Comercio al por menor de prendas de vestir y sus accesorios
(incluye artículos de piel) en establecimientos especializados.
Responsables
234
10,90%
No responsables
1.913
89,10%
Total
2.147
100%
4773
Comercio al por menor de productos farmacéuticos y
medicinales, cosméticos y artículos de tocador en
establecimientos especializados
Responsables
194
16,23%
No responsables
1.001
83,77%
Total
1.195
100%
4711
Responsables
178
3,74%
Rositter Cardona Cuéllar, Evelia Sabí Ramírez, María Yenny Fajardo
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Volumen 16 Número 2 Julio-Diciembre de 2021 pp. 118-128
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Comercio al por menor en establecimientos no especializados
con surtido compuesto principalmente por alimentos, bebidas o
tabaco
No responsables
4.582
96,26%
Total
4.760
100%
4719
Comercio al por menor en establecimiento no especializados,
con surtido compuesto principalmente por productos diferentes
de alimentos (víveres en general), bebidas y tabaco.
Responsables
134
6,77%
No responsables
1.845
93.23%
Total
1.979
100%
1081
Elaboración de productos de panadería
Responsables
52
14,02%
No responsables
319
85,98%
Total
371
100%
Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por la DIAN en Ibagué.
Análisis de las declaraciones tributarias presentadas
INC 2017-2018
De acuerdo a la información suministrada por la DIAN-
Ibagué, respecto a las declaraciones presentadas por
concepto del Impuesto Nacional al Consumo, en los
renglones correspondientes al INCBP, durante el periodo
comprendido entre el cuarto bimestre del año 2017, fecha
a partir de la cual los responsables de IVA están
obligados a recaudar el INCBP y el sexto bimestre del
mismo año, las declaraciones presentadas pasaron de 432
a 491, con un promedio de 455 declaraciones e
incremento del 14%; mientras para el año 2018 el
promedio de declaraciones presentadas es de 469, es
decir un incremento del 3% respecto del año 2017; por lo
que se puede afirmar que no hay un crecimiento
significativo en la cantidad de contribuyentes que
presentan las declaraciones de INCBP.
El número de bolsas no biodegradables con aplicación
del 100% de la tarifa declaradas desde julio 2017 hasta
diciembre del año 2018 fue de 18.833.169, pasando de
1.893.924 bolsas declaradas en el cuarto bimestre de
2017 a 2.612.159 en el sexto bimestre de 2018 con
incremento de 718.235 bolsas, frente a un escaso número
que ofrecen soluciones ambientales de tan solo 28.919.
Con relación al impuesto recaudado se pasó de
$40.603.000 al inicio de la aplicación de la norma a
$82.745.000 aumentando el recaudo en $42.142.000.
Para el año 2017 se recaudaron $148.128.000 de pesos
para un promedio bimestral de $49.376.000, en tanto que
para en el año 2018 se recaudaron un total de $
402.307.000 con un promedio bimestral de $67.051.167;
dando una diferencia en promedio de recaudo bimestral
entre los dos años por valor de $17.675.167, y aunque el
crecimiento se justifica, en parte por el aumento en la
tarifa del impuesto al pasar de $20 a $30, es claro que el
número de bolsas entregadas ha venido incrementándose
en forma sostenida, con picos altos de variación en el
bimestre sexto (noviembre y diciembre) por la temporada
navideña, lo que contradice el espíritu del impuesto, en
donde se espera que el número de bolsas se reduzca y el
impuesto se aproxime a cero.
Teniendo en cuenta que el formulario diseñado por la
administración tributaria Formulario 310 Declaración
Impuesto Nacional al Consumo, no es exclusivo para el
impuesto a las bolsas plásticas, y que en el mismo se
recauda el impuesto al consumo de restaurantes,
cafeterías, panaderías y otros bienes, y servicios, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 512 – 1 del
Estatuto Tributario, se colige que las declaraciones
presentadas no necesariamente están relacionadas con el
pago del INCBP.
Pese a lo anterior, la información suministrada por la
DIAN de Ibagué permite conocer un panorama general
respecto al recaudo del impuesto, determinándose un
promedio bimestral de 469 declaraciones presentadas
durante el año gravable 2018, el cual, frente al universo
de contribuyentes que por su actividad económica y
responsabilidad en el INCBP, es de 2.929 contribuyentes,
se obtiene un porcentaje muy bajo de declaraciones
presentadas (16%), lo que revelaría que el restante 84%,
correspondiente a 2.460 contribuyentes, vienen
incumpliendo con la declaración y pago del impuesto. Se
debe tener en cuenta que la declaración tributaria, además
de ser el mecanismo utilizado para liquidar y pagar el
impuesto también es un medio de información estadístico
para las autoridades, tanto fiscales como ambientales.
De acuerdo con lo anterior, se tiene un acercamiento
sobre el impacto del INCBP, respecto al universo de
contribuyentes, por lo que se realiza un primer trabajo
identificando las actividades económicas con mayor
participación, así como los establecimientos que por sus
características de mercado entregan bolsas plásticas a sus
clientes y determinar si se encuentran o no recaudando el
impuesto.
Con el fin de ilustrar el impacto, se toman como
referencia cinco establecimientos de comercio
(supermercados de cadena, textiles, entre otros)
conocidos por su nivel de ingresos y participación en el
mercado, determinando que para el año 2017 estos
establecimientos recaudaron $81.430.000
correspondientes a impuestos de 4.071.047 bolsas
plásticas con tarifa del 100% del impuesto, es decir; el
equivalente al 54.97% del impuesto y el 65.06% de las
bolsas que fueran declaradas por este periodo gravable.
Para el año 2018 se presenta una situación similar, con
un promedio de declaraciones presentadas de 469, sin
embargo, el número de establecimientos analizados se
reduce a cuatro, debido a la modificación de la dirección
fiscal de uno de ellos; para este año el recaudo ascendió
Análisis de la aplicación del impuesto extrafiscal al consumo nacional de bolsas plásticas: Ibagué Tolima
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a $257.689.000 equivalente a 8.589.587 bolsas plásticas
entregadas, es decir el 64.30% del recaudo total del
impuesto estuvieron en cabeza de estas empresas; en este
orden de ideas, se tiene que el restante de contribuyentes,
esto es, 465 del promedio del año 2018, declaran la suma
de $144.618.000, lo que implicaría una media de recaudo
de $311.006,45.
Ahora bien, al tomar las cifras anteriormente expuestas,
se puede estimar el siguiente escenario hipotético de
análisis sobre la situación encontrada hasta aquí (ver
Tabla 5).
Tabla 5
Recaudo realizado y cálculo de posible recaudo dejado
de percibir por contribuyentes que no declararon y
pagaron el INCBP, año 2018
Contribuyente
INCBP
Cantidad
Valor
promedio de
recaudo por
contribuyent
e (2018)
Valor
recaudado y
valor
hipotético
estimado que
se dejó de
recaudar
Declararon
excluyendo
contribuyentes
con alto impacto
en recaudo)
465
311.006,45
144.618.000
NO declararon
2460
311.006,45
765.075.867
6
Fuente: Elaboración propia.
Estos resultados permiten inferir que la gran mayoría de
los contribuyentes responsables del recaudo del INCBP,
no están cumpliendo la obligación de recaudar y
presentar la respectiva declaración, mostrando que en el
caso de los establecimientos que más impactos generan
por la entrega de bolsas a sus clientes existe una fuerte
omisión de la obligación tributaria.
Se pudo corroborar que de los 32 establecimientos que
son responsables del INCBP, 16 de ellos no están
cumpliendo con la obligación de recaudar el impuesto, en
relación con la cantidad de las bolsas plásticas se observa
que las mayores cantidades se centran en los rangos de
demasiadas y muchas, representando el 67.8% de las
bolsas entregadas en el día, para el 37.5% de los
establecimientos observados, por lo que se puede indicar
que estos dos factores tienen incidencia alta frente al
recaudo del impuesto.
Se realiza una proyección entre el universo de
contribuyentes del impuesto de acuerdo con la actividad
económica, los omisos en la presentación de la
6
NOTA DEL AUTOR: Cifra hipotética estimada
para fines académicos.
declaración según las declaraciones presentadas y el
promedio mínimo de bolsas entregadas diariamente en
los establecimientos observados, con una proyección de
impuesto no recaudado en el año 2018 de por lo menos
$31.295.812 mensuales.
En los establecimientos observados, en donde se
comprobó la entrega de bolsa, pero que no recaudan el
impuesto, éstas no cumplen con la normatividad legal, y
aunque en algunas bolsas indican tener un grado de
Biodegradabilidad, no corresponden a las características
definidas en la norma. En igual sentido, se pudo
constatar que los responsables del IVA expiden la
respectiva factura de venta, sin embargo, se encuentra
que el 50% de ellos no cumplen con la normatividad
respectiva, al no indicar el número de bolsas entregadas,
ni el valor del impuesto recaudado, corroborando lo
expuesto anteriormente respecto al alto porcentaje de
omisión respecto al este impuesto.
Por otra parte, se entregan bolsas en todos los tamaños,
siendo el pequeño el que mayor impacto produce en el
ambiente, pues no son muy reutilizables, en las
droguerías es donde más se entrega.
Conclusiones
Tomando exclusivamente los hallazgos obtenidos y aquí
referenciados, se puede deducir que, en lo referente a la
eficiencia del INCBP, desde el punto de vista extrafiscal
y de los entes de control, existen falencias, pues las cifras
de ingresos de este impuesto obtenidas con información
oficial de la DIAN, así como el trabajo de campo
realizado, demuestran que hasta el momento no se han
creado los mecanismos para hacer un seguimiento
adecuado y oportuno al recaudo del mismo, lo cual
permitiría aplicar las sanciones que estipule la ley a todas
aquellos contribuyentes que están incumpliendo con su
recaudo y pago, lográndose así, de manera paulatina el
objetivo principal de desincentivar el uso de bolsas
plásticas como medida de protección al medio ambiente.
El universo de contribuyentes responsables del este
impuesto es muy pequeño al estar limitado a los
responsables del IVA, aun cuando los que no son
responsables desarrollan actividades comerciales con
impacto por la entrega de bolsas plásticas a sus clientes.
Aunado a lo anterior, muchos contribuyentes
responsables del recaudo de este impuesto, no cumplen
con la obligación formal de recaudarlo y pagarlo,
tampoco se están cumpliendo con los requisitos de la
factura en cuanto a discriminar el número de bolsas
entregadas y el valor del impuesto recaudado.
Desde el punto de vista fiscal, la norma tributaria no
presenta un riesgo subjetivo para el responsable del
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recaudo del Impuesto mencionado, ya que en la
actualidad no se encuentra como una irregularidad
sancionable el incumplimiento de la discriminación del
mismo en las facturas, ni la omisión en el pago del
impuesto.
De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, es claro
que en el municipio de Ibagué no se están cumpliendo
con los objetivos de disminuír y desincentivar el
consumo de bolsas plásticas para propiciar el cuidado del
medio ambiente. En este sentido no se está logrando lo
que afirman varios analistas como Rodríguez (2008),
Rozo Gutiérrez (2003) y Salassa Boix (2014)
, los cuales están de acuerdo en que los impuestos
extrafiscales, son utilizados con el propósito de
desincentivar o estimular alguna actividad productiva o
de consumo, por medio de la intervención Estatal a través
de medidas de carácter tributario por lo cual es “más
asiduo encontrar gravámenes cuya finalidad principal va
más allá de la mera obtención de recursos,
configurándose como verdaderos mecanismos
reguladores de conducta” (Salassa Boix, 2014, p. 127) y
por la otra, como un impuesto verde o ambiental con
carácter de impuestos pigouviano que busca bajo el
principio “el que contamina paga” desestimular la
actividad contaminante de tal manera que el recaudo y el
daño ambiental se acerque en lo posible a cero, como bien
lo reseñan Oliva et al. (2011).
Agradecimientos
Los autores agradecen a las directivas de la DIAN-
Ibagué por el apoyo en el suministro de información
oficial la cual fue fundamental para el cumplimiento de
los objetivos de la investigación desarrollada.
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