I+D Revista de Investigaciones
ISSN 2256-1676 / ISSN en línea 2539-519X
Volumen 16 Número 2 Julio-Diciembre de 2021 pp. 129-139
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Descentralización en Colombia: impactos
socioeconómicos y político territorial
1
Decentralization in Colombia: socioeconomic and political
territorial impacts
Saúl Buitrago Pérez
2
, Burton Smith Mora Calderón
3
Artículo recibido en febrero 11 de 2021; artículo aceptado en mayo 14 de 2021
Este artículo puede compartirse bajo la Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional y se referencia
usando el siguiente formato: Buitrago, S. y Mora, B. S. (2021). Descentralización en Colombia: impactos socioeconómicos y político territorial.
I+D Revista de Investigaciones, 16(2), 129-139.
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Resumen
El presente artículo es fruto de un estudio de enfoque cualitativo mediante un análisis histórico-documental con un
alcance de tipo descriptivo, cuya parte histórico-documental abordó el análisis bibliográfico sobre la descentralización
en Colombia. Por tanto, se desarrolla desde un contexto histórico que tiene repercusión por parte de los sucesos
políticos y económicos que se dieron en cada época. Además, se discute sobre la relación que tiene la descentralización
con la autonomía de las entidades territoriales. La evidencia histórica hasta la actualidad refleja un normativo precario
para la asignación de funciones y recursos, en efecto la descentralización deberá caminar entrelazada con la autonomía
de los territorios, conllevando a una reestructuración constitucional acompañada de capacitaciones y entrenamientos
sobre el autogobierno. Por último, se abarca las diversas realidades de los gobiernos locales desde la descentralización.
Palabras clave: Administración local, autonomía, descentralización, modelo económico, sistema político.
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Abstract
This article is the result of a qualitative approach study through a historical-documentary analysis with a descriptive
scope, whose historical-documentary part addressed the bibliographical analysis on decentralization in Colombia.
Therefore, it is developed from a historical context that has repercussions on the part of the political and economic
events that took place in each period. In addition, the relationship between decentralization and the autonomy of
territorial entities is discussed. The historical evidence up to the present reflects a precarious normative for the
allocation of functions and resources, in effect, decentralization should be intertwined with the autonomy of the
territories, leading to a constitutional restructuring accompanied by training on self-government. Finally, the diverse
realities of local governments are covered from decentralization.
Keywords: Local administration, autonomy, decentralization, economic model, political system.
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1
Tipo de revisión-reflexión, de enfoque cualitativo, resultado de un ejercicio de investigación y diseño culminado, como parte del proceso de
formación Línea de Profundización 3 (Tributación y Finanzas de la Nación), perteneciente al área de ciencias sociales, subárea de Tributación y
descentralización, desarrollado en el Grupo de Investigación SIFA (Semillero de Investigaciones Fiscales de la Amazonia, de Programa de
Contaduría Pública), fue financiado por la Universidad de la Amazonia (Florencia, Colombia). Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con carrera 7F,
PBX: (57) (8) 4358231. Fecha de inicio: febrero de 2019, Fecha de terminación: diciembre de 2019.
2
Magister en Derecho, Programa de Tributación 2014, Universidad Externado de Colombia, Grupo de Investigación SINAPSIS, Universidad de la
Amazonia (Florencia, Colombia) Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con carrera 7F, PBX: (57) (8) 4358231. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-
2577-7698 Correo electrónico institucional: s.buitrago@udla.edu.co
3
Estudiante de Contaduría Pública, Universidad de la Amazonia. Grupo de Investigación Huella Amazónica, Universidad de la Amazonia
(Florencia, Colombia). Dirección: Calle 17 Diagonal 17 con carrera 7F, PBX: (57) (8) 4358231. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-2577-7698
Correo electrónico institucional: b.mora@udla.edu.co
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Introducción
La descentralización es un paradigma en manos del
Estado, que emplea la filosofía de promover el desarrollo
desde adentro hacia fuera mediante el ámbito político y
económico (Asela, 2015). Colombia desde la
independencia tiene una fuerte raíz centralista. Solo es a
partir de mediados del siglo XX, donde se dan los
primeros lineamientos hacia la descentralización en
Colombia, acompañado de un trasegar histórico,
dinámico y contradictorio. Resultado de grandes cambios
presentados en esta época en materia: política económica,
administrativa y fiscal del país. Esto en respuesta a la
crisis de legitimidad del Estado hacia los colombianos y
el abandono a ciertas regiones del país. En referencia a lo
anterior Hernandez & Barreto, (2018) plantea que las
disconformidades subnacionales requiere la necesidad de
avanzar en la descentralización, en aras de buscar
alternativas diferenciales a través de una normatividad en
función de la condición socioeconómica, geográfica,
ecológica y cultural para cada región.
En ese orden de ideas, el articulo tiene como objetivo dar
una mirada crítica sobre los antecedentes de la
descentralización, del modelo político y económico que
acompañó este proceso, la disertación entre
descentralización y autonomía, por último, la
comprensión de la realidad de los gobiernos locales. En
efecto, se examinó las dinámicas y el desarrollo de la
descentralización que se ha llevado a cabo en Colombia,
proceso vinculante en la consolidación de las funciones
institucionales de las entidades subnacionales para la
apropiación de recursos fiscales que influye en la gestión
del bienestar social local. Asimismo, la investigación
realizada por Bonet-Morón et al., (2018) da evidencia que
la descentralización ha contribuido a las finanzas de las
entidades territoriales que se fortalecieron en los últimos
veinte años, además del aumento en gasto de inversión a
partir de los años noventa con un alcance social y
económico positivo, sin embargo, también menciona que
hay una descorrelación regional desde una óptica
financiera, las regiones de la periferia son débiles en
recursos propios y tienen gran dependencia de las
transferencias. En ese sentido, el análisis sobre los
impactos de la descentralización en Colombia da insumos
para la compresión de las dinámicas en la administración
de las entidades subnacionales con el fin de determinar
las consecuencias sociales, económicas y político
territoriales de su desarrollo hasta la fecha.
Metodología
El presente artículo de reflexión es una aproximación
crítica sobre la descentralización en Colombia, en
términos metodológicos, se concibió y desarrolló entorno
a los lineamientos de Hernández et al., (2014)
estableciendo, un enfoque cualitativo mediante un
análisis histórico-documental con un alcance de tipo
descriptivo. La parte histórico-documental abordó el
análisis bibliográfico; el alcance descriptivo permitió
identificar planteamientos y variables claves sobre la
información que abarca la descentralización en Colombia
y sus impactos socioeconómicos y políticos territoriales.
Antecedentes
Para comenzar Vesga Niño, (2011) plantea que es una
transmutación continua de las formas del estado y la
historia demuestra ese punto cardinal en el ordenamiento
territorial, el modelo de distribución y el poder político
desde el centro y la periferia. Ante la situación planteada,
es imprescindible reflexionar el papel del ordenamiento
territorial desde las realidades de la descentralización,
tomando como punto de referencia los años treinta del
siglo anterior en relación con la construcción teórica y
puesta en marcha del Estado de Bienestar, para Sen
(1999), citado por Sanabria Pérez, (2014) este fue el
primer paso en la vinculación en las Políticas Estatales e
instrumento de planificación, sin embargo, su cuerpo
científico en armonía como Política de Estado con corte
técnico, social, administrativa, ambiental y económico se
desarrolla en los años sesenta. El ordenamiento territorial
tiene dos grandes corrientes: La Estadunidense en el Plan
Integrado de Gestión del Valle de Tennessee y en Europa
como un camino para solventar la dificultad en la
distribución urbana y de tierras. En ambos escenarios, el
ordenamiento territorial se interrelaciona con los
procesos de planificación desde una mirada para hacer
frente a la siguiente situación: el crecimiento urbano y las
necesidades socioeconómicas que se caracterizaban por
ser diferente en cada región. Es evidente entonces, que
estas propuestas fueron una respuesta a las necesidades
en sus territorios, no obstante, su desarrollo presentó
tensiones y conflictos para responder las diferentes
situaciones que se presentaban desde: lo social,
geográfico, económico y ambiental en cada territorio. En
síntesis, estas acciones fueron los primeros pasos para a
superar la ineficiente planificación en los planes de
gobierno y sus estructuras económicas para el desarrollo.
Ahora bien, en la Tabla 1 se expondrán algunos autores
de corte americano y europeo que compartieron sus
nociones sobre ordenamiento territorial, de tal manera
que permita establecer una aproximación integral a su
concepto y desarrollo.
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Tabla 1
Perspectivas del ordenamiento territorial.
Autor
Perspectiva
(Saénz de Buruaga, 1980)
La conceptualización de Ordenamiento territorial se construye desde la multivisión, secuencia lógica y
complejidad, esto revela un auténtico nivel de eficiencia y equidad de una sociedad en concreto.
(Fabo, 1983)
El pueblo utiliza el ordenamiento territorial como instrumento para hacer frente al anarcocapitalismo, a través de
una estructura de optimización en la distribución de actividades en el territorio, esto recogido en un conjunto de
factores.
(Zoido Naranjo, 1998)
Está determinada desde la función pública, de un alto grado de complejidad en el ámbito político, que apenas se
fija para su uso, soportada en herramientas jurídicas, funciones administrativas y sobre todo en principios de
planeación, participación, información y conocimiento científico.
Amézquita, (1992)
Plantea que el ordenamiento territorial está compuesto por las siguientes características: democrática, global,
funcional, holística y prospectiva.
(Hildenbrand Scheid, 1996)
Desde el Estado de Bienestar el ordenamiento territorial, que se desarrolla en Europa terminada la segunda guerra
mundial implementa una planificación territorial desde un enfoque subregional.
(Bengoetxea Urkizu, 2001)
El derecho público es la vertiente principal del Ordenamiento Territorial, el reconocimiento de las peculiaridades
del territorio permite marcar unas pautas y acciones para obtener un fin determinado
Serrano, A. (2001)
Los aspectos económicos, ambientales, infraestructura, social y dotación es una visión integradora de la teoría
perteneciente a la ordenación territorial.
(Bernal Arteaga, 2004)
Es un instrumento que contribuye en la administración de los problemas históricos y actuales del territorio.
Fuente: autores, con base en la información de Sanabria Pérez, (2014).
La conceptualización del ordenamiento territorial, es
compleja, pero se puede reflexionar que va entrelazada en
la apuesta para que las naciones comprendan la
multiplicidad de los territorios en todos sus componentes,
que, a partir de esta comprensión, se permita la
construcción de esquemas integrales para cada territorio
y por ende se avance hacia la sustentabilidad y equidad.
Para Calderón Ramírez & Frey (2017) es una estrategia
que le brinda autonomía en términos económicos,
sociales y ecológicos a los entes territoriales, desde un
papel local para el logro de estos objetivos de carácter
general.
En relación con la descentralización en Europa, el
ordenamiento territorial se constituyó como la base para
la generación de normatividad en los estados europeos,
esto permitió la segregación administrativa del gobierno
y por ende la asignación de funciones a los entes
territoriales que necesitaba tener estabilidad económica
después de la segunda guerra mundial. De tal forma que
la comprensión dada por los “Estados avanzados” sobre
cada uno de sus territorios estaban directamente
relacionada a su historia, geografía y cultura, esto dio
paso hacia la descentralización de competencias de
acuerdo con el territorio
En América latina, la descentralización estuvo
influenciada a múltiples factores que sucedieron en los
años setenta, que van desde tensiones y presiones de
orden internacional, luchas sociales de carácter
democrático, la implementación de las ideas neoliberales
y las diferentes perspectivas de los partidos políticos de
momento. Valencia-Tello & Karam de Chueiri (2014)
indican que la descentralización va ligada a fines
económicos, políticos y administrativos.
En América latina, la situación va sujeta a múltiples
factores que sucedieron en los años setenta que van desde
la fuerza ejercida de orden internacional, luchas sociales
de carácter democrático, la puesta en vigor de las ideas
neoliberales y las diferentes perspectivas de los partidos
políticos del momento. En tanto en Suramerica, Valencia-
Tello & Karam de Chueiri (2014) indican que la
descentralización estuvo fuertemente influenciada a
sucesos económicos, políticos y administrativos.
• Económico: crisis del estado desarrollista, problemas
fiscales en la recaudación del fisco, asignación del
gasto, prestación de servicios públicos sin tener una
clara distinción territorial.
• Político: centralización de las decisiones de la rama
ejecutiva y la necesidad de mejorar los procesos de
votación que fortalezca la democracia de las regiones.
• Administrativo: asignación de competencias y/o
funciones a los gobiernos locales que permitiera el
acercamiento a la ciudadanía.
Lo anteriormente planteado, son los insumos base para el
comienzo de la descentralización en Colombia que dio
como punto de origen en los años ochenta. Para Molina
Gomez (2019) esto se produce por presiones ejercidas en
la solución de factores internos, agrega, que en este lapso
de tiempo se ensancho la concepción moderna que
pretendía liberar y flexibilizar al mercado exigiendo el
achicamiento del Estado. Sin embargo, antes de
continuar, hay que plantear que en la etapa de la
independencia se disputo dos posturas: la federalista y
centralista. La primera busca la segregación de la división
política entre regiones o territorios que permitieran la
conservación de la soberanía y cediendo un grado de
autonomía en las decisiones políticas y administrativas.
La segunda planteaba que el sistema político debe ser
ejercido por el gobierno central, en otras palabras, no hay
división del poder político. No obstante, la constitución
política de 1886 forjo en Colombia un hibrido entre lo
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centralizado y descentralizado, central en el desarrollo
político y descentralizado administrativamente. Es
evidente, la tenacidad del poder central en la constitución
de 1886, cediendo el mandato total al presidente desde lo
fiscal, político y administrativo.
En esta misma línea de tiempo se encuentra la reforma
constitucional de 1968 que para Castro, (1984) citado por
Leyva Botero (2011), este no tenía un verdadero
trasfondo administrativo en el orden departamental y
municipal, en realidad, era un esquema administrativo
teóricamente moderno del orden nacional, pero obsoleto
e ineficiente para la funcionalidad de las regiones y la
comunidad. Fue tanto, que la asignación de facultades al
Estado central, le daba más poder al ejecutivo para
declarar la emergencia económica y social, que le
permitía emitir decretos, nombrar y remover
funcionarios, disponer su facultad para consagración de
políticas de planeación y gasto público y demás
potestades. No obstante, se dictó en este año la ley 33 de
1968 que básicamente transfirió algunos impuestos para
el orden departamental y municipal. Posteriormente, con
la ley 46 de 1971 atribuyo un porcentaje de los ingresos
ordinarios a los territorios a lo que le denominaron
“situado fiscal”. En este contexto, aunque ya se
mostraban unos diminutos avances de la
descentralización fiscal, el poder del sistema político
central y otros factores que acompañaron estas dos
décadas conllevo a una crisis sobre la estructura de la
administración territorial, que se traducía en pésima
prestación de servicios básicos y el abandono del Estado
estimulando las protestas sociales como el conflicto
armado en la época.
Retomando el punto de partida, la década de los ochenta.
La misión Brid-Wiesner, permitió un diagnóstico de las
finanzas estatales orientada a proponer soluciones
intergubernamentales en la asignación, transferencia y
ejecución de los recursos públicos y sobre todo la
discusión de la descentralización fiscal del país. Para el
Departamento Nacional de Planeación, (2002) esta
misión iba enfocada en el progreso municipal, la
optimización del gasto público y la generación de
recursos propios en cada nivel del ejecutivo, en evidencia
de esto, se fecundo la ley 14 de 1983 que cedió parte de
los fiscos a las entidades territoriales y en la Ley 12 de
1986 suministro mayor participación de los ingresos
provenientes del impuesto a las ventas, instituyo más
responsabilidades sobre los servicios sociales básicos, las
gobernaciones y municipios tenían una mayor ventaja en
la prestación de estos servicios.
Una nueva era se comenzó a gestar, rica normativamente
desde la Constitución Política de Colombia de 1991, para
García, (2013) esta promulgo el estímulo sobre la
descentralización fiscal en Colombia, reestructurando la
situación de las transferencias de los recursos nacionales
para los niveles descentralizados en la región. En efecto
los artículos 356 y 357 de la constitución política
contribuyo a nivel departamental la participación al
situado fiscal y a nivel municipal se abre las puertas en la
participación de ingresos corrientes de la nación. En
efecto, en la Tabla 2 se expone normas que aportan de
manera significativa al proceso de descentralización en
Colombia.
Tabla 2
Normatividad sobre la descentralización en Colombia
Normatividad
Aportes a la descentralización
Ley 60 de 1993
Distribución de competencias e ingresos a las entidades territoriales
Ley 142 de 1994
Régimen de los servicios públicos domiciliarios
Ley 134 de 1994
Se consagra los mecanismos de participación ciudadana en la consulta popular
Ley 136 de 1994
Modernización de los municipios en su estructura organizativa y asignación de funciones.
Ley 617 de 2000
Fijación de los límites de gasto de funcionamiento y ahorro
Ley 633 de 2000
Fortalece los ingresos territoriales
Ley 715 de 2000
Recursos y competencias a las entidades territoriales para la financiación de servicios
Ley 819 de 2003
Creación del marco fiscal de mediano plazo de orden nacional y territorial
Acto legislativo 4 de 2007
Incremento porcentual al sistema general de participaciones
Ley 1176 de 2007
En concordancia con el acto legislativo anterior.
Acto legislativo 5 de 2011
Reformas a las regalías
Ley 1530 de 2012
Restructuración y funcionamiento del SGR
Ley 1962 de 2019
Fortalecimiento del RAP conversión en RET
Fuente: Autores.
Estos son los antecedentes normativos adjuntos a la
descentralización en Colombia, un proceso de altos y
bajos que no termina, en palabras de Molina Gomez,
(2019) “este aún no se ha consolidado”. Por esto es
fundamental exponer los sucesos políticos y económicos
que acompañan este proceso continuo de la
descentralización.
Modelo económico y político en Colombia
La historia reciente, en términos económicos, se engloba
en dos fases que se fragmentan en la década de los
noventa la anterior a esta le denominaban la sustitución
de importaciones, Monteoliva, (2010) plantea que en el
país comienza una creciente preocupación marcado por la
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posguerra, esta enfatizada por situaciones de nivel
territorial y regional, asuntos ligados a preocupaciones
económicas y sobre la producción nacional que estaba
siendo abordada con una tendencia proteccionista. En ese
escenario era necesario el reconocimiento del territorio y
sus potencialidades que permitiera la acción de
industrialización en Colombia; el modelo de sustitución
de importaciones ligado a un estado proteccionista que
estaba empeñado en estimular los sectores productivos
del país. En términos políticos para esta época, de acuerdo
con Vidal Perdomo (2004) el Frente nacional, se presentó
como alternativa para superar la crisis de la violencia
política entre liberales y conservadores, esta dio insumos
para un escenario ideal para la administración pública
dando como resultado la reforma constitucional de 1968.
El fin del frente nacional para los años de 1974, abrió
paso hacia un periodo que Vergara (2018) denomino
“transición institucional” en la cual la democracia juega
un papel importante, dejando atrás un enfoque restringido
dándole vía libre a lo participativo. Esto tiene correlación
con la elección popular de alcaldes, impulsando la
descentralización política y economía de las regiones.
Comienza el fin del proteccionismo dando transición
hacia el modelo económico de mercado. De igual manera
se empieza a atenuar la centralización política-
administrativa, sumergido en un Estado interventor
donde primaba la sustitución de importaciones, que no
dio resultados verdaderos o profundos a los asuntos
regionales que sufrían los colombianos. En esta época,
con la llegada de la globalización, el país comienza su
rumbo a lo que se denominó “paradigma del libre
comercio”.
En 1990, una fecha de “apertura” que llevaría a Colombia
hacia la adaptación de la corriente neoliberal (Estrada
Álvarez, 2006) comenzaría oficialmente la apertura con
la liberación de la economía y la reformación del estado
con una reestructuración de la administración pública. A
esto se le suma el inicio de su contraparte, la
descentralización de las ramas del poder a niveles
regionales y locales. Ambas cuestiones, tuvieron una
etapa de asimilación y normativa casi parecidas que va de
1990 hasta el 2001, se reformo al país en términos
políticos, económicos sectoriales e institucional.
Con la llegada a la fase final, (Estrada Álvarez (2006) es
certera la directriz de la reprimarización de la economía,
en evidencia está documentado cuales son las principales
exportaciones (energético extractivista) como medio para
la inserción en la economía mundial. Esto refleja un país
que se cataloga como abastecedor supeditado a los
precios de los mercados financieros, donde la estabilidad
económica no depende necesariamente de los factores
internos del país.
Bajo la modalidad de un Estado neoliberal, que
paradójicamente le suministra recursos para la
descentralización regional y local, lo maneja a través de
los rubros designados por la extracción minero-
energética. Esta etapa está marcada por el achicamiento
del Estado, llamado a una eficiencia del gasto fiscal. La
descentralización entra como una medida que disminuiría
los costes de administración, mejoramiento de la
prestación de servicios y la atención oportuna de los
problemas sociales de cada región o localidad. En
concordancia con el modelo económico y político se
toman las siguientes medidas: aumentos tributarios,
privatización de empresas públicas y endeudamiento. La
figura 1 presenta la línea de tiempo del proceso
económico y político que acompaña a la
descentralización en Colombia.
Figura 1. Proceso económico y político en la descentralización. Fuente: Tomada de Vergara, (2020. p. 91).
Descentralización o Autonomía
El territorio es el punto de partida y de acuerdo con
Zambrano-Mercado et al., (2020) funciona de manera
interrelacionada entre los factores poblacionales y la
naturaleza de un mismo sistema. Concebir el territorio
requiere comenzar a entender su protección
constitucional que avive los procesos de “democracia
territorial”. En ese orden de ideas la Constitución Política
de Colombia, (1991) en su artículo primero consagra que
Colombia es un estado social de derecho, que su
organización está formada por una república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales. El desarrollo de esta nueva constitución es
una transformación normativa enorme en términos de
descentralización, ceñido en la optimización para el
manejo de los recursos desde la óptica: administrativa,
política y fiscal. Sin embargo, la autonomía es tema más
Frente Nacional Reprimarización de la economía
Transición Institucional Apertura Económica
(1975-1989) (1990-2001)
1958 2020
Sustitución de importaciones
.......1990
Libre Mercado
(Coyuntura 1 - Estado interventor)
(Coyuntura 2 - Estado Mercantil)
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complejo que retumba sobre la concepción de
autonormarse. Rios (2011) citado por Zapata Cortés,
(2013) plantea que hay una confusión generada por tratar
de suscribir unidad nacional a lo denominado Estado
unitario, matizando el principio de unidad sobre el
principio de autonomía, las consecuencias son las
medidas que se han tomado entorno a la centralización,
creando un marco de fuerza a la autonomía de los
gobiernos regionales y locales.
Por ende, es necesario conceptualizar desde lo
constitucional cada una, por lo tanto, la Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia C-1258 (2001)
expone que la descentralización esta adherido a las
competencias, recursos y contenido material
determinados por la Constitución y la ley a los entes
territoriales, sin embargo, la autonomía está ligada al
margen o capacidad que el constituyente, o el legislar,
garantiza a los entes territoriales para que planeen,
programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y
controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de
las funciones y fines del Estado. Aunque estas medidas
son insumos para entrelazar la autonomía al proceso
descentralizante sigue siendo cuestionable su trasfondo
para abarcar los diferentes factores que presenta cada
territorio por sus diferencias geográficas, económicas y
culturales.
En esta misma línea, Soto (2003) expone su
inconformidad frente al proceso descentralizante, que
contradictoriamente se encuentra sujeta a los principios
del centralismo mal interpretados por el Estado unitario,
que cierra los medios que ofrece la constitución en
materia de autonomía. El nivel de incompetencia para
trazar caminos emergentes en la relación Estado y
territorio, no sufraga la diversidad que conceda la
creación de esquemas propios de acuerdo con la
singularidad de cada territorio.
La asignación de recursos y la categorización de la
entidad regional, ha contribuido a la descentralización
fiscal (en cierta medida) y administrativa en Colombia,
con carácter participativo en la elección de mandatarios,
pero la línea decisoria esta centralizada, es por ello que
Peralta Duque (2008) plantea que no existe una política
pública de carácter territorial que emancipe la
construcción de los territorios (regionales y locales)
desde un enfoque de la democracia participativa, desde la
concesión social y política de la comunidad, una mirada
y decisión de abajo hacia arriba.
Por último, para que la descentralización y la autonomía
se tejan un mismo sendero, la primera requiere una visión
emergente, desde una cobertura valorativa de la
democracia territorial, traspasando la frontera de lo fiscal
y administrativo. Un nuevo paradigma en la interacción
dinámica entre la política, la administración pública y la
comunidad, que conciba una nueva noción de poder
desde el territorio hacia la nación en una verdadera
construcción social del Colombia. Pineda-Jiménez
(2018) plantea que el desafío del pueblo y la Nación para
alcanzar sus objetivos radica en la no utilización del
mecanismo de participación y democracia local,
escenarios de confrontación política donde nace la
autonomía política y la profundización de la
descentralización.
Beneficios o problemas para los gobiernos locales
Los impactos de la descentralización de los gobiernos
locales se pueden percibir desde múltiples ópticas, no
obstante, se enfatizará en la categorización municipal
abordada desde la Ley 1551 (2012) de la cual se dispone
a modernizar la estructura organizativa y establece el
funcionamiento de los municipios. En ese marco, la
Tabla 3 presenta la categorización y clasificación de los
municipios en Colombia.
Tabla 3.
Categorización de los distritos y municipios
Grupo
Categoría
Población N° De Habitantes
Ingresos Corrientes
Importancia Económica
Grandes municipios
Especial
> o = a 500.001
> 400.000
Grado uno
Primera
100.001 a 500.000
100.000 a 400.000
Grado dos
Municipios intermedios
Segunda
50.001 a 100.000
50.000 a 100.000
Grado tres
Tercera
30.001 a 50.000
30.000 a 50.000
Grado cuatro
Cuarta
20.001 a 30.000
25.000 a 30.000
Grado cinco
Municipios básicos
Quinta
10.001 a 20.000
15.000 a 25.000
Grado seis
Sexta
< o = a 10.000
< o = a 15.000
Grado siete
Fuente: Autores basados en la Ley 1551, (2012).
Aunque la clasificación pretende tomar cuatro ítems para
su categorización, es realmente el número de ingresos
corrientes la que define a que grupo pertenece, esta
disposición normativa es débil dado que el no
reconocimiento de sus demás atributos afecta la
modernización de la administración y funcionamiento de
los municipios, lo cual conlleva a que estas entidades no
desarrollen su potencial. Duque Cante (2017) plantea,
que la descentralización se edifica sobre un soporte
normativo uniforme, la cual estratifica las entidades
territoriales desde la caracterización de la más grande,
una mirada de superioridad sobre las demás, un reflejo de
Descentralización en Colombia: impactos socioeconómicos y político territorial
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debilidad al no poder igualar sus capacidades y
potencialidades con aquellas. Este contexto, refleja que
los municipios pequeños tienen un cerco para el
desarrollo dadas sus ventajas geográficas, económicas y
culturales que les permitan mejorar las condiciones del
territorio y su comunidad.
La descentralización no necesariamente significa
equidad entre los territorios, el trajín histórico, político y
económico del país ha marcado una clara favorabilidad a
ciertas regiones o ciudades (Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla) que han repercutido en una
descentralización que no parte desde unas condiciones
similares y sigue abogando para esa marcada
estratificación territorial. En la medida que se profundice
y concientice sobre el verdadero potencial de la
descentralización equitativa entre las regiones esta
representará de manera uniforme beneficios sobre la
gobernanza local.
Planes nacionales de desarrollo: aportes hacia la
descentralización
Los lineamientos y estructuras (programa de gobierno,
metas, políticas de inversiones) de los PND son la ruta de
gestión de los gobernantes para lograr los objetivos
planteados para administrar a Colombia. Es evidente
entonces que el PND es el marco fundamental para
promover la descentralización en el país, la Tabla 4
muestra los componentes generales de los planes de
desarrollo desde 1994-2022 y las particularidades en
términos de descentralización.
Tabla 4.
Descentralización en los PND en Colombia.
Plan Nacional de
Desarrollo
Componentes Generales
Componentes en Descentralización
El salto social (1994-
1998)
• Estrategia macroeconómica: tase de cambio, ahorro
doméstico, inflación.
• Consolidación de la apertura económica y
competitividad para la internacionalización.
• Más y mejores empleos.
• Buen gobierno.
• Descentralización y ordenamiento territorial
Cambio para construir
la paz (1998-2002)
• Cohesionar y consolidar la democracia.
• Fortalecimiento del tejido social: educación, salud y
nutrición.
• Proceso de negociación que conduzca al fin del
conflicto armado.
• Reactivación de la producción: aumento de las
exportaciones y la competitividad regional
• EL proceso de descentralización
• El caribe colombiano
• El pacífico colombiano
• Plan de reestructuración del Eje Cafetero
Hacia un estado
comunitario (2002-
2006)
• Brindar seguridad democrática.
• Impulsar el crecimiento económico sostenible y la
generación de empleo.
• Construir equidad social (cerrar brechas)
• Incrementar la transparencia y la eficiencia del Estado
• Descentralización, ordenamiento y desarrollo
territorial
Estado comunitario:
desarrollo para todos
(2006-2010)
• Defensa y seguridad democrática
• Promoción de la reducción de pobreza, del empleo y
la equidad
• Crecimiento económico alto y sostenido.
• Gestión ambiental del riesgo que promueva el
desarrollo sostenible.
• Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos
• Dimensión regional (en dimensiones especiales del
desarrollo)
Prosperidad para
todos: más empleo,
menos pobreza y más
seguridad (2010-2014)
• Crecimiento económico sostenido
• Igualdad de oportunidades
• Consolidar la paz en todo el mundo
• Convergencia y desarrollo regional: caracterización,
dinámica y desafíos
• Apoyos transversales al desarrollo regional (en
soportes transversales de la prosperidad democrática)
Todos por un nuevo
país: paz, equidad y
educación (2014-2018)
• Competitividad e infraestructura estratégicas
• Movilidad social: salud, educación y empleo de alta
calidad
• Transformación del campo
• Seguridad, justicia y democracia para la construcción
de paz.
• Buen gobierno
• Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo
y prioridades para la gestión territorial
• Caribe prospero, equitativo y sin pobreza extrema
• Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador
en territorios incluyentes
• Conectividad para la integración y el desarrollo
productivo sostenible del a región Centro-Oriente y
Bogotá
• Pacifico: desarrollo socioeconómico con equidad,
integración y sostenibilidad ambiental
• Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano:
crecimiento y bienestar para los Llanos
Saul Buitrago Pérez, Burton Smith Mora Calderón
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Volumen 16 Número 2 Julio-Diciembre de 201X pp. 129-139
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• El Centro-Sur-Amazonia de Colombia, tierra de
oportunidades y paz: desarrollo del campo y
conservación.
Pacto por Colombia,
pacto por la equidad
(2018-2022)
• Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente
• Emprendimiento, formalización y productividad
• Equidad: política social moderna centrada en la
familia, eficiente, de calidad
• Pacto por la descentralización: conectar territorios,
gobiernos y poblaciones
• Pactos por la productividad y la equidad en las
regiones:
• Pacto Región Pacífico: diversidad para equidad,
convivencia pacífica y desarrollo sostenible
• Pacto Región Caribe: una transformación para la
igualdad de oportunidades y la equidad
• Pacto Seaflower Región: por una región próspera,
segura y Sostenible
• Pacto Región Central: centro de innovación y nodo
logístico de integración productiva nacional e
Internacional
• Pacto Región Santanderes: eje logístico, competitivo y
Sostenible de Colombia
• Pacto Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una
Amazonia viva
• Pacto Eje Cafetero y Antioquia: conectar para
competitividad y desarrollo logístico sostenible
• Pacto Región Llanos-Orinoquia: conectar y potenciar
la despensa sostenible de la región con el país y el
mundo
• Pacto Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica
Fuentes: Autores a partir de datos de Mejía et al. (2020).
Tal como observa, los PND mencionados se han
enmarcado en crear políticas públicas en temas puntuales
como: la violencia, la estabilidad económica,
democracia, empleo entre otras. Además, los PND han
comenzado a incluir de forma progresiva temas
vinculantes con la descentralización; el reconocimiento
del territorio; desarrollo regional y focalizada. Es
necesario resaltar que los PND que comenzaron a
focalizar los componentes de la descentralización de
forma específica, segregados por regiones fueron
“Prosperidad para todos” (2014-2018) y el PND
vigente.
Conclusiones
Un país que es dominado por el centralismo desde la
independencia, solo su historia reciente ha teñido el
paradigma de la descentralización a su proceso
institucional en la necesidad de abordar toda la
problemática que tenía la sociedad colombiana a la cual
el Estado central no llegaba. La asignación de “poder” a
las entidades territoriales ha estado marcada por procesos
políticos y económicos relevantes para el país que a su
vez controvierten con su desarrollo. En esta línea,
Ricciulli Marín et al., (2021) expone que los impactos
socioeconómicos de la descentralización ha sido
procíclica. Los ingresos de los gobiernos locales se están
fortaleciendo con la ampliación de los recursos propios
para su funcionamiento, lo cual amplia la capacidad de
transformación del territorio. No obstante, estos mismo
tuvieron un declive en sus finanzas por la ampliación de
los gastos y endeudamiento. Situación que fue afrontada
a partir de la ley 358 de 1997 y posteriores agregaciones
normativas, medidas que estimuló y exigió la
responsabilidad fiscal y la estabilidad del sector público
del país (Pérez-Valbuena et al., 2021).
La trayectoria histórica hasta la actualidad, deja la certeza
que su marco normativo aún es precario, para la
asignación de funciones y recursos, que la
descentralización deberá caminar entrelazada con la
autonomía de los territorios, conllevando a una
reestructuración constitucional acompañada de
capacitaciones y entrenamientos sobre el autogobierno.
En términos metodológicos Pérez-Valbuena et al., (2021)
plantea que se podría mejorar con una mayor flexibilidad,
estableciendo cláusulas de escape, conciliación
económica y se aislé del capital productivo de las
ecuaciones, de tal forma que se delimite los
condicionamientos al gasto y al endeudamiento de la
inversión y el crecimiento y desarrollo económico.
Por último, la descentralización es el sendero para una
construcción transdisciplinar y autónoma del territorio
como herramienta para la modernización del Estado. Por
ello el reconocimiento de las particularidades de cada
territorio, la participación ciudadana y las discusiones
sobre los recursos serán insumos para esta discusión.
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